Transición energética: Nuevos intereses generales y nuevos marcos de ordenación

TRANSICIÓN ENERGÉTICA: NUEVOS INTERESES GENERALES Y NUEVOS MARCOS DE ORDENACIÓN

1. Marco de reflexión.

2. La legislación de la Transición Energética: energía, cambio climático y mucho más. 3. Transición Energética y Territorio. 4. Actividades en Suelo Rural: ordenación y valoración del suelo. 5. Almería y el Mar: el Derecho Europeo de la Ordenación Marina. 6. La descarbonización como interés general sobrevenido. Reflexiones finales.

1. Marco de reflexión

La presente contribución pretende plantear una reflexión sobre el actual proceso de Transición energética, que se está desarrollando materialmente de forma acelerada en un marco jurídico que reclama con urgencia una actualización paralela y congruente con el cambio de paradigma social y jurídico que representa aquella Transición. Los retos de descarbonización planteados a 2050 tienen ya reflejo en el despliegue de actividades que se regulan en base a un ordenamiento jurídico que difícilmente aguanta ya más modificaciones, parches y remiendos: si en origen, las actividades en el sector de la energía eran objeto de una regulación sectorial múltiple, de Derecho público y privado, las modificaciones normativas que han acompañado a las estrategias de descarbonización, en gran parte impuestas por el Derecho de la Unión Europea, han intensificado la complejidad regulatoria al punto de hacerla ineficaz por extremadamente fragmentaria y asistemática. El actual marco normativo, de incesante generación, vehicula e instrumentaliza los objetivos climáticos y energéticos que encara la sociedad actual: con frecuente origen en las Directivas Europeas, resulta esencial la legislación del sector eléctrico y de hidrocarburos, la legislación ambiental y territorial en sus múltiples manifestaciones -desde los impactos ambientales a la planificación territorial y urbanística o la ordenación específica de instalaciones renovables, la protección del medio rural, marino y del paisaje, entre otras muchas-, legislación aprobada en los niveles estatales y autonómicos, y completada a nivel local. A esta legislación, decenas de veces modificada, hay que añadir la que resulta aplicable para la ejecución material de los proyectos, y significadamente la que regula las transferencias, voluntarias o coactivas, de propiedad.

Sin embargo, este enorme precipitado normativo no conforma, aun, un ordenamiento adecuado y eficaz que al tiempo que regula las (nuevas) actividades relacionadas con la energía, exhiba con nitidez valores constitucionales como la seguridad jurídica, la justicia y la igualdad, el respeto a la propiedad privada, la participación o la tutela ambiental.

De esta forma, como se ha apuntado (Acosta Gallo, 2018) la norma jurídica aplicada ha perdido su justificación, su razón de ser, al cambiar los presupuestos fácticos y teleológicos que motivaron su aprobación.

Desde esta perspectiva, sería oportu62 no replantearse la propia norma de cabecera del Sector Eléctrico -Ley 24/2013- en tanto su texto, después de decenas de modificaciones, dice una cosa y la contraria en aspectos tan relevantes como la planificación energética y de infraestructuras, por ejemplo; o el marco jurídico territorial, donde la excepción acaba erigiéndose en regla y los cientos de proyectos que reciben una declaración formalizada de “interés general” acaban desplazando a la ordenación sistemática donde confluyen y compaginan los distintos usos del territorio. También sería oportuno revisar las crecientes excepciones y matices que vienen cercenando la tutela deparada por la legislación ambiental, así como los supuestos de normas de Derecho en vigor que vienen en el limbo de la silenciosa inaplicación -Ley Medio Rural, Ley de Ordenación Marina-. Tampoco sería prudente prolongar más el ya largo debate sobre la revisión de nuestra legislación expropiatoria, particularmente en tanto posibilita la transferencia coactiva de propiedad en favor de beneficiarios privados que, en el actual contexto, han cambiado completamente de tipología: el perfil no es ya el de concesionario que gestiona indirectamente un servicio de titularidad pública paralo que precisa realizar determinada infraestructura, sino, mucho más frecuentemente, una entidad mercantilpara la que la propiedad en cuestiónpasará a constituir uno de sus principales activos empresariales. Estas transferencias están además sujetas a unas reglas de valoración del suelo asociadas a los procesos de creación

FONDO JURÍDICO Y COLABORACIONES de ciudad, finalidad absolutamente ajena a unos procesos más propiamente vinculados a la realización de actividades industriales.

Es urgente esta revisión, porque estos procesos acaban de empezar, siendo previsible una notable intensificación en los próximos años en consideración a los objetivos de descarbonización adoptados de forma decidida con el horizonte de 2050. Convendría pues proveerse de un ordenamiento jurídico consistente y no meramente instrumental, que ordenara estos procesos. Entre tanto, con revisión o sin revisión, los aplicadores del Derecho van a encarar en los próximos años una tarea adicional no desdeñable, de interpretación de los nuevos conceptos jurídicos y su encaje en el ordenamiento en vigor. Sobre el particular, cabe mencionar la reciente discusión sobre si las actuaciones calificadas de “Economía Circular” constituyen un concepto independiente o por el contrario implícito en el de “Economía Verde y Circular”, a los efectos de la aplicación de un canon reducido por la utilización de suelo rústico: la STSJ de Extremadura de 20 de septiembre de 2022 (Rec. 968/2022) acude, para concretar el concepto, a las estrategias de la Comisión Europea sobre economía circular -a falta de una nítida definición y distinción en el Derecho positivo- para concluir que las instalaciones de energía renovable entran en la calificación de actuaciones de “Economía Verde”, pero tienen que concurrir requisitos adicionales para que sean calificadas como de “Economía Verde y Circular”, anulando en consecuencia la sentencia apelada que no aplicó la distinción. Sirva como ejemplo de la ingente tarea de interpretación y delimitación de nuevos conceptos e instituciones que los juristas han de encarar en los próximos años.

2. La legislación de la Transición Energética: energía, cambio climático y mucho más.

La transición energética es una estrategia política europea potencialmente transformadora del escenario socioeconómico europeo, y responde a dos grandes retos que el sector energético venía acumulando y que se intensificaron a principios del milenio: por una parte, la necesidad de una política energética eficaz en términos climáticos, al servicio de objetivos de descarbonización cada vez más ambiciosos que reduzcan los impactos antropogénicos en la atmósfera; por otra parte, las propias necesidades del sector de renovar las infraestructuras energéticas ya casi centenarias y que habrían de servir también a las nuevas fuentes y formas de generación.

Esta estrategia política debía discurrir en paralelo a otra anterior, más madura pero no completamente consolidada: la consolidación de un Mercado Único de la Energía en Europa, que se conecta con los procesos de liberalización de los antiguos monopolios públicos en determinados sectores —energía, telecomunicaciones o servicios postales, entre otros— iniciados en los años 90 del pasado siglo. Se decidió entonces abrir progresivamente a la competencia los mercados nacionales de gas y electricidad, abandonando el régimen mayoritario de monopolios públicos, propiciando la separación de actividades —generación, transporte, distribución y suministro—, hasta ese momento concentradas en grandes entidades, y la entrada de nuevos agentes. Esta estrategia previa, nunca completamente consolidada, es relevante a nuestros efectos, en tanto el ordenamiento no se ha adaptado aun suficientemente a los cambios de actividad producidos. Para afrontar estos retos se concretó, en 2011, una estrategia europea, la Hoja de Ruta de la Energía para 2050, que perfiló dos objetivos de enorme ambición. En primer lugar, se pretendía el abandono progresivo de las energías de origen fósil y su sustitución por fuentes de energía renovable y, en paralelo, la intensificación del ahorro energético —“la energía más limpia es la que no se demanda—. El segundo objetivo (quizás más ambicioso aún) pretendía desarrollar un modelo energético alternativo, descentralizado y limpio, con generación de proximidad y gestión digitalizada, en el que aparecen nuevos actores: el consumidor activo que genera su propia energía, individual y colectivamente y al que se le garantiza el acceso al mercado (y a la red); el agregador; el almacenamiento; los propios edificios y manzanas; o los gestores de nuevos 63 servicios de climatización colectiva. De esta forma, los retos enfrentados se convertirían en una gran oportunidad de renovación socioeconómica, al movilizar una importantísima inversión (pública y privada) y actualizar y modernizar las redes energéticas, pero también el perfil de empleos de calidad, de las nuevas profesiones y de las pymes, abundando en la digitalización de estas nuevas actividades y servicios económicos. Esta estrategia se reflejó en las correspondientes reformas normativas y tuvo continuidad en estrategias sucesivas —Paquete de Invierno de 2016, Pacto Verde de 2019, Objetivo 55 de 2021 y RePower de 2022— que confirman en lo esencial la Estrategia de 2011 reforzando sus objetivos y actualizando sus instrumentos. Más de diez años después de su concreción la transición es un hecho perceptible en términos generales, aunque se está desarrollando con notable asimetría en relación con los objetivos que persigue: las medidas que apuntan a la descarbonización y el despliegue de renovables se están implantando a buen ritmo -aunque a través de grandes instalaciones que abundan en el modelo centralizado de generación-, lo que contrasta con la lentitud y poca visibilidad de las que persiguen un nuevo modelo energético -descentralizado y de proximidad, que requiere mayor número de instalaciones de generación de menor dimensión, con un protagonismo notable del (auto)consumidor-. Estas estrategias han ido teniendo reflejo normativo en las correspondientes normas europeas de clima y energía, mayoritariamente Directivas. Los sucesivos “paquetes energéticos, han ido estableciendo a las reglas de funcionamiento del mercado y de sus agentes: el cuarto y último paquete, además de incidir en los objetivos anteriores, pretende acomodar en el mercado eléctrico la generación masiva de energía renovable y la integra-ción del consumidor y otros actores determinados por las estrategias de clima y energía perfiladas en paralelo.La legislación climática, por otra par-te, está en gran parte dirigida a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero a la atmósfera, organizando un régimen de comercio de derechos de emisión que ha ido ampliando pro-

FONDO JURÍDICO Y COLABORACIONES gresivamente su alcance. Se establece también un sistema común de gobernanza de la energía y el clima, basado en Planes Nacionales de energía y Clima que los Estados han de presentar, y ejecutar, con estrecha vigilancia de la Comisión Europea.

Este marco europeo va teniendo su correlato en el ordenamiento español: primero, se renueva la legislación energética al socaire de las medidas de liberalización del mercado, tanto en el sector eléctrico -Leyes 54/1997 y después Ley 24/2013- como en el de Hidrocarburos -Ley 34/1998- y se da cumplimiento a las sucesivas obligaciones derivadas de acciones climáticas: régimen de comercio de emisión -Ley 1/2005-, planificación y respaldo de energías renovables y de eficiencia energética, entre otros instrumentos. No ha sido hasta más recientemente cuando hasta cierto punto se ha superado la fragmentación normativa y se ha dado visibilidad legal a las acciones de clima y energía: en 2018 se abordó lo más anacrónico de nuestro marco jurídico con la aprobación del Real Decreto-Ley 15/2018, de medidas urgentes para la transición energética y la protección de los consumidores —que derogó el denominado “impuesto alsol”— y que se desarrolló en el Real Decreto 224/2019, por el que se regulan las condiciones del autoconsumo. Hay que cambiar de década para ver la alineación clara de nuestras estrategias y de nuestro ordenamiento con los requerimientos de la transición energética, lo que se concreta en dos grupos de determinaciones diferentes. Por un lado, en marzo de 2021 y tras su evaluación por la Comisión Europea, el Acuerdo del Consejo de Ministros adopta el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) para el período 2021-2030, en aplicación del Reglamento 2018/1999 sobre la gobernanza. Por otro lado, en junio del mismo año se publica una reforma en profundidad del ordenamiento energético con la aprobación del Real Decreto-Ley 23/2020 que supone una reforma en profundidad del marco energético español, procediendo a una nueva regulación de los permisos de acceso y conexión a la red, que afronta la cuestión no baladí de un mercado especulativo emergente de estos títulos administrativos, frecuentemente asociados a títulos de propiedad, y que no siempre daban lugar a la ejecución y despliegue efectivo de las instalaciones, perjudicando correlativamente la implantación de proyectos maduros que carecían de capacidad asignada. A tal fin, se establece un régimen programado de los sucesivos hitos administrativos que se desarrolla reglamentariamente por el Real Decreto 1183/2020, de 29 de diciembre, de acceso y conexión a las redes de transporte y distribución de energía eléctrica, que incorpora una cronología para la obtención de autorizaciones sucesivas y ejecución del proyecto, superada la cual se determina la caducidad de los títulos y la incautación de las correspondientes garantías; también, entre otros aspectos, exime de obtener permisos de acceso y conexión a determinadas instalaciones de generación de electricidad vinculadas a las modalidades de autoconsumo. Resulta asimismo novedosa la modificación del sistema de subastas de energías renovables con régimen retributivo específico a nuevas instalaciones, para el que establece un calendario indicativo de celebración en los próximos años y posibilita la discriminación por grupos de tecnologías. Finalmente, y bajo la rúbrica “Nuevos modelos de negocio”, traspone parte de las determinaciones de las nuevas Directivas, incorporando las disposiciones relativas al almacenamiento, a los agregadores independientes, a las comunidades de energía renovables, hibridación y las infraestructuras de carga de alta capacidad, elementos esenciales del “cambio de modelo energético”; queda sin embargo pendiente su desarrollo reglamentario. Otro hito normativo del marco español para la transición energética viene establecido por la Ley 7/2021 de Cambio Climático y de Transición Energética, que integra en una única norma legal los instrumentos que se encontraban hasta la fecha dispersos en textos de muy distinto rango y origen, adoptados en cumplimiento de las obligaciones europeas: es el caso del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (regulado en su artículo 4) que, junto al Plan Nacional de Adaptación (artículo 18), constituyen los dos grandes instrumentos de planificación en materia de clima y energía en nuestro país si bien su regulación más detallada se encuentra en las normas europeas (Galera, 2021). 64

A este marco estatal del clima y la energía, estratégico y normativo, hay que añadirle el correspondiente marco autonómico. En el caso de Andalucía, hay que mencionar, por una parte, la Ley 2/2007 de Fomento de las Energías Renovables y del Ahorro y la Eficiencia Energética, que establece el procedimiento autorizatorio para las instalaciones de renovables; la Ley 2/2007 ha sido objetivo de una reciente e importante simplificación administrativa (Decretos-Leyes 2/2018 y 2/2020) que, además de incidir sobre los plazos considera de “interés estratégico para Andalucía” las instalaciones de energía renovables que se ubiquen en su territorio, sujeta a declaración responsable las instalaciones de autoconsumo de escasa potencia en suelo urbano, y contiene determinaciones relevantes a efectos de la aplicación de la legislación territorial y urbanística. Como se ha dicho (González Ríos 2021), en Andalucía la autorización de instalaciones energéticas renovables se sujeta a ciertas peculiaridades que tratan de armonizar el procedimiento de autorización de la instalación con el procedimiento de licencia urbanística -que más abajo se refieren- sin perjuicio de las correspondientes obligaciones ambientales. Por otra parte, el legislador andaluz se adelantó al estatal al aprobar la Ley 8/2018 de Cambio Climático de Andalucía, en la que resulta destacable el propósito de impulsar “el marco estratégico de transición hacia un nuevo modelo energético” (artículo 8) que debe de formar parte del instrumento de planificación climática que es considerado como “plan con incidencia en la ordenación del territorio”. Al amparo de tal previsión, se encuentra hoy vigente el Plan Andaluz de Acción por el Clima (PAAC 2021-2020), aprobado por el Consejo de Gobierno el 13 de octubre de 2021 y publicado mediante el Decreto 234/2021, de 13 de octubre. El PAAC establece 6 objetivos estratégi-cos a 2030, y más de 137 líneas de acción distribuidas en tres Programas: de Mitigación y Transición Energética, de Adaptación y de Comunicación/Participación, que toman como hitos intermedios los años de 2022, 2026 y 2030.

Pero no acaba aquí el régimen jurídico aplicable al proceso de Transición

FONDO JURÍDICO Y COLABORACIONES Energética, puesto que hay que considerar también (principio de separación de legislaciones) la regulación que es aplicable en materia ambiental y “espacial”, refiriéndose esta última no sólo al uso del territorio y el suelo sino también a la incipiente regulación de la ordenación marina, que se refieren en los epígrafes siguientes.

3. Transición Energética y Territorio. 3.1 Legislación estatal.

El marco general desde el que el legislador estatal viene considerando la relación energía y territorio está constituido, básicamente, por la Ley 29/2013 del Sector Eléctrico y por la más reciente Ley 7/2021 de Cambio Climático y Transición Energética

La proyección territorial de las instalaciones de generación, transporte y distribución de energía viene siendo considerada ya en la propia legislación energética, Ley 24/2013 del sector eléctrico que incorpora varios preceptos con relevancia territorial en distintos momentos, de los que son particularmente destacables los siguientes: - el artículo 5, bajo la rúbrica “coordinación con planes urbanísticos” establece la necesidad de éstos de tener en consideración la “planificación .de las instalaciones de transporte y distribución” que, en última instancia -por razones justificadas de urgencia y excepcional interés público, y de acuerdo con el procedimiento correspondiente que termina en Acuerdo del Consejo de Ministros-, se sujetarán al régimen preferente previsto para los “Actos promovidos por la Administración General del Estado” establecido en la legislación del suelo -Texto Refundido de la Ley del Suelo, DA 10ª-;

- el mismo precepto (apartado 4) declara las infraestructuras de suministro reconocidos de utilidad pública por la ley como Sistemas Generales, lo que también es relevante a efectos de clasificación, y valoración, del suelo;

- el artículo 53, al establecer el régimen de autorizaciones de instalaciones del sector eléctrico -proyecto, la construcción y explotación-, añade que las mismas se entiende “sin perjuicio de las concesiones y autoriza- ciones que sean necesarias de acuerdo con otras disposiciones que resulten aplicables y en especial las relativas a la ordenación del territorio y al medio ambiente” (apdo. 6); - el artículo 54 declara de utilidad pública, a efectos de expropiación forzosa y de servidumbres de paso, las instalaciones de generación, transporte, distribución e infraestructuras de recarga de determinada potencia de vehículos eléctricos.

Quiere subrayarse que la legislación del sector eléctrico propicia el despliegue de las instalaciones de tal naturaleza, estableciendo cierta prevalencia sobre otras ordenaciones sectoriales que, no obstante, en modo alguno devienen inaplicables y que, cuando se matizan, se hacen con distinta intensidad para cada una de las actividades -generación, transporte, distribución, líneas directas e instalaciones de recarga de vehículo eléctrico-.

De esta forma, y de acuerdo con el principio de separación de legislaciones (recientemente, vid. STS 28 de octubre 2021, Rec. 602/2020 y de 29 de octubre 2021, Rec. 5521/2020), el despliegue de instalaciones de generación y transporte de energías renovables implica un doble proceso autorizatorio regulado en la legislación energética, por una parte, y territorial, ambiental y urbanística, por otra. Cuestión distinta es la posibilidad de que determinados planes o proyectos se impongan sobre el planeamiento territorial y urbanístico contrario a su ejecución, que deberá después acomodarse a lo ejecutado, como es el caso ya mencionado y previsto por la Ley 29/2013 de las “Actuaciones Urbanísticas Urgentes” de la Administración General del Estado que en supuestos de “urgencia o excepcional interés público” que se justifican en tanto son expresión de intereses supralocales. La legislación territorial y urbanística autonómica ha replicado este modelo estatal de excepción para determinados proyectos, público y en su caso privados, que reciban declaraciones específicas de variada denominación -Actuaciones de interés autonómico, Planes y Proyectos de Interés General, Actuaciones Urbanísticas Concertadas,...-, repitiéndo65 se la audiencia o informe preceptivo del Municipio, y la aprobación última en caso de disconformidad por Consejo de Gobierno autonómico1. Es conocida la crítica no tanto al instrumento en sí, como a su utilización insistente, reprochándose una generosidad quizás desmedida en su utilización habida cuenta de la participación mínima de los municipios afectados –esto es, desplazando la competencia municipal- y de la interferencia en la función de concurrencia y ponderación de intereses variados realizada por el planeamiento al que desplaza

(Vaquer, 2018). Ello implica además una minoración en los ingresos locales: al excepcionar el legislador autonómico una fuente de recursos como son las licencias, impide también la aplicación de tributos locales asociados a ésta, situación que se acaba de cuestionar que esté al alcance del legislador autonómico compensar (vid. Auto del Tribunal Supremos de 1 de marzo de 2022 -Rec. 8312/2012- que plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con la ley canaria del sector eléctrico y el TRHL). Y es que estos Proyectos de interés general cuya ejecución- resulta urgente, han desbordado su carácter específico para, a tenor de su regulación, convertirse en elementos adicionales de ordenación al tratarse de “figuras que permiten bien ordenar e implantar, bien implantar actuaciones e infraestructuras en el territorio, de trascendencia supramunicipal, que atienden necesidades nuevas o perentorias y que, de ordinario, exigen el desplazamiento de la ordenación urbanísticas general -también, cuando es preceptiva y contraria, la ordenación territorial- aplicable en el ámbito espacial sobre el que se proyectan” (Villar Rojas 2019). Va de suyo que la eventual declaración de un proyecto concreto relacionado con la energía, al margen de lo determinado por el planeamiento, será sus-ceptible de ser fiscalizado por la jurisdicción contencioso administrativa en base a verificar si concurren las distin-tas categorías de conceptos jurídicosindeterminados que la norma establece como presupuesto para excepcionar la regla general de sujeción a planeamiento: la existencia o no del interés público perentorio; la existencia o

FONDO JURÍDICO Y COLABORACIONES no de alternativas conformes al planeamiento -por ejemplo, corredores energéticos para las redes de transporte y distribución-, entre otros. Procede en este contexto recordar la interpretación cuidadosa sobre estas posibles excepciones sentada por la doctrina constitucional, en particular por la STC 56/1986 (en relación con legislación estatal del suelo) y después la STC 149/1998 (en relación con legislación territorial del País Vasco) en relación con las actuaciones promovidas por las Administraciones Públicas declaró que “El Estado tendrá que conformar en principio los actos que pretenda realizar al planeamiento existente. Sólo cuando esto no resulte posible y el excepcional interés público exija no sólo proceder por vía de urgencia que exime de solicitar previamente la licencia municipal, sino de no respetar el planeamiento establecido, cabrá apartarse de éste y ordenar la iniciación del procedimiento de revisión o modificación del planeamiento…”. Por otra parte, la Ley 7/2021 de Cambio Climático y Transición Energética refiere en varios momentos la proyección territorial de las políticas climáticas: con carácter general, asocia diversos objetivos climáticos a la planificación territorial, urbanística y de infraestructuras (artículo 21.1); modifica además la legislación estatal del suelo (DF 4ª) en el sentido de incorporar en la ordenación de los usos del suelo hasta cinco categorías de riesgos climáticos. Además de estas obligaciones generales que incorporan la visibilidad de las medidas climáticas en la legislación sectorial, la Ley 7/2002 crea una herramienta específica de zonificación “que identifique zonas de sensibilidad y exclusión por su importancia para la biodiversidad, conectividad y provisión de servicios ecosistémicos, así como sobre otros valores ambientales” (artículo 21, apdo. 2). Tal previsión se ha concretado en la Secretaría de Estado de Medio Ambiente ha habilitado en su página web la Zonificación Ambiental para la implantación de energías renovables: eólica y fotovoltaica, un geoportal SIG que contiene dos capas de información (una para energía eólica y otra para energía fotovoltaica) que muestran el valor del índice de sensi- bilidad ambiental existente en cada punto del mapa, y los indicadores ambientales asociados a ese punto. Este instrumento, está ahora asociado al marco regulador de los concursos de acceso y conexión a las redes, en los que se puede incorporar una puntuación en función del “previsible grado de afección ambiental” de acuerdo con esta metodología de Zonificación (Real Decreto-Ley 12/2021, DF 4ª) o a procedimientos simplificados o prioritarios de tramitación de autorizaciones, entre otros efectos. Ahora, esta zonificación es también relevante para someter a proyectos de renovables que cumplan determinados requisitos -entre ellos estar en zona de afección moderada o baja y criterios de potencia- a un procedimiento ad hoc de determinación de afectación ambiental: de resultar favorable la afectación, quedan declarados de “urgencia por razones de interés público” y se sujetan a procedimiento simplificado de autorización (Real Decreto Ley 6/2022, artículo 6). Además, a los proyectos ubicados en zonas de sensibilidad baja o moderada se les reconoce prioridad en el despacho (Real Decreto Ley 6/2022, DA 16ª que modifica la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental, incorporando la nueva DA19ª).

3.2 Legislación autonómica

Siendo de titularidad autonómica la legislación sobre ordenación del territorio y, de forma compartida también la de medio ambiente, cabe a continuación destacar que los marcos autonómicos de ordenación territorial vienen considerando y regulando las instalaciones energéticas, además de en la legislación, en distintos instrumentos como Directrices de Ordenación del Territorio o Planes Sectoriales Territoriales de Energía o de una categoría de energía –Planes Eólicos-. A ello hay que añadir las determinaciones del Planeamiento Urbanístico que, por una parte, incluye las infraestructuras energéticas entre los sistemas generales que estructura la ciudad y, por otra parte, puede excluir suelos para ser utilizados por estas infraestructuras por concurrir algún supuesto de protección ambiental (sobre la relación de la ordenación urbanística y la de planes eólicos aprobado por Decre66 to autonómico vid. STS 14 de julio 2014, Recs. 462/2012 y 3636/2011). Es ya claramente perceptible la huella de la Transición Energética en la legislación autonómica de ordenación del territorio y urbanística, bien en el sentido de actualizar su anterior marco a la vista del impulso decidido a las instalaciones renovables, bien con el propósito de acelerar los trámites para su ejecución, bien con ambos propósitos simultáneamente, lo que se ha acelerado de forma extraordinaria en 2022 debido a la convulsa situación de los mercados energéticos y después a la guerra de Ucrania.

Es el caso de la revisión de instrumentos territoriales aprobados con anterioridad, por ejemplo, en el País Vasco (nuevas Directrices de Ordenación del Territorio en 2019 e inicia en 2021 de la tramitación del Plan Territorial Sectorial de Energías Renovables, que amplía la ambición del anterior Plan Territorial de Energía Eólica de 2002); Asturias (inicia en 2021 del procedimiento para la modificación de las Directrices Sectoriales de Ordenación del Territorio para el aprovechamiento de la energía eólica de 2008).

Con carácter más específico, en la Comunidad Valenciana se aprobó el Decreto-ley 14/2020 del Consell de la Generalitat Valenciana de Medidas para acelerar la implantación de instalaciones para el aprovechamiento de las energías renovables por la emergencia climática y la necesidad de la urgente reactivación económica. Entre sus diversos contenidos, establece una regulación precisa para la autorización de centrales fotovoltaicas y parques eólicos, incluyendo detallados criterios ambientales, territoriales y energéticos de localización e implantación de las centrales fotovoltaicas, y remitiendo en el caso de los parques eólicos a lo dispuesto en el Plan Eólico de la Comunidad, que también modifica. Con carácter general, se establecen las preferencias de la ocupación de los suelosurbanizados frente a los suelos en situación básica rural, y las de aquellos emplazamientos compatibles con elplaneamiento territorial y urbanísticoque reúnan las condiciones ambientales, territoriales y funcionales más idónea, para cuya aplicación remite a las capas cartográficas oficiales mediante enlaces URL establecidos en

FONDO JURÍDICO Y COLABORACIONES los Anexos. Más tarde, su renovado marco territorial -Decreto-Ley 1/2021 del Consell por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje- prevé la Declaración por el Consell de los denominados “Proyectos Territoriales Estratégicos (PTE)”, consideración que ahora (tras Decreto Ley 8/2022 de 5 de agosto) se extiende a las “industrias de alto componente tecnológico e innovador”, declaración que lleva implícita la utilidad pública e interés social a efectos expropiatorios -incluido el suelo necesario para las infraestructuras de producción y suministro a través de renovables-; asimismo, la declaración “habilitaría la posibilidad de eximir licencias municipales reguladas por la Generalitat previa audiencia d ellos municipios afectados”. De particular interés es la reciente normativa catalana que va más allá de la ordenación espacial de instalaciones renovables para incidir también en la proyección local asociada al cambio de modelo energético en cuanto privilegia la implicación local. Así, el Decreto-Ley 16/2019, de medidas urgentes para la emergencia climática y el impulso de las energías renovables, modificado por el controvertido Decreto ley 24/2021, de aceleración del desarrollo de las energías renovables distribuidas y participadas, impone, entre otros extremos, que los promotores de proyectos de generación de más de 5MW que van a ubicarse en suelo no urbanizable acrediten que han presentado una oferta de participación local -con el contenido y elementos que establece- y la disponibilidad o compromiso de más del 50% de terrenos agrícolas privados necesarios para el despliegue de la instalación. En particular para la energía eólica, deben de respetarse distancias mínimas de un kilómetro entre los aerogeneradores y el límite de los núcleos de población, y reducirse la afectación de terrenos de valor natural elevado y a los conectores ecológicos –remitiendo a tal fin a la documentación sobre conectividad ecológica existente en los planes territoriales parciales-. De forma similar, la legislación balear fomenta la energía de proximidad asociada a la Transición Energética en su Ley 10/2019 de Cambio Climático y Transición Energética, estableciendo los requisitos para los “proyectos de generación renovable con participación” -20% de participación de personas radicadas en el municipio o limítrofes y promovidos por entidades consideradas “comunidades de energía renovables locales”-, que tienen los efectos de “inversiones de interés autonómico” a las que la Ley 4/2020 asocia determinados beneficios En el caso de Andalucía, ya se hizo referencia a las numerosas remisiones que la Ley 2/2007 de energías renovables hacía a la legislación territorial y urbanística con el fin de armonizar ambos procesos autorizatorios. Como es sabido, esta última legislación se actualizó por el legislador andaluz con la aprobación de la reciente Ley 7/2021 de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (LISTA), que incorpora interesantes determinaciones dirigidas no sólo a acelerar los procesos de autorización de instalaciones sino a promover un nuevo modelo energético, de entre las que son particularmente destacables las siguientes:

- Los usos vinculados a las energías renovables tienen la consideración de usos ordinarios del suelo rústico (artículo 21) siempre que no estén prohibidos por la ordenación territorial y urbanística, forman parte del contenido urbanístico de la propiedad en suelo rústico (artículo 19.1), y las actuaciones ordinarias que sean necesarias para su normal funcionamiento requieren licencia urbanística municipal con carácter general (art. 21.3). Sin embargo, estas actuaciones deben “valorar las alternativas para su localización sobre el rústico atendiendo a los criterios de menor impacto sobre el medio ambiente, el paisaje y el patrimonio histórico” (artículo 21.2), valoración de alternativas que, con carácter general, es judicialmente fiscalizable; cabe aquí recordar la STC 86/2019 que examina la constitucionalidad de la Ley territorial de Canarias en tanto añade “nuevos usos ordinarios” a los establecidos en la legislación estatal del suelo -TRLSRU 2015 art. 13.1-, que tiene el carácter de legislación básica, constitucionalidad que es admitida (FJ 8º)en el bien entendido de que dichos usos adicionales están “vinculado(s) al suelo rústico -uso 67 conforme a su naturaleza- y a una explotación racional de los recursos naturales (ex art. 13.1 TRLSRU)”; - El marco de ordenación establecido por la Ley distingue, como es propio, entre ordenación territorial (art. 34: Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, Planes de Ordenación del Territorio de Ámbito subregional y Proyectos de Actuación Autonómicos asociados a actuaciones declaradas de Interés Autonómico no previstas en el planeamiento vigente) y ordenación de desarrollo (art. 46: Declaración de Interés Autonómico y proyecto de Actuación Autonómicos, Instrumentos de Ordenación Urbanística y Planes Especiales de iniciativa autonómica -directamente ejecutiva, para actuaciones que no reúnan los requisitos para ser declaradas de interés autonómico-), además de los proyectos de obras y urbanización (artículo 46.1.d/). Por lo que aquí se trata, resultan de particular interés las actuaciones declaradas de “Interés Público” que legitima directamente el desarrollo y ejecución de la actuación (artículo 50.4), que pueden ser de titularidad pública o privada -inversiones empresariales de interés estratégico- aunque presentan distintas consecuencias (artículo 50.5): - De carácter público: la declaración lleva implícita la declaración de utilidad pública y urgente ocupación a efectos expropiatorios en relación con los bienes necesarios para realizar la actuación y la conexión a las redes, quedando exenta de licencias u otros actos de control preventivo municipal (artículos 50.5 y 139.5); - De carácter privado: la declaración lleva implícita la declaración de utilidad pública y urgente ocupación a efectos expropiatorios únicamente en relación con los bienes necesarios para realizar la conexión a las redes generales, aunque sí está sujeta a actos de intervención o de pos-terior control municipal (artículo 50.5.c/).

Cabe asimismo referir que la regla ge-neral de sujeción a licencia urbanísticaestablecida en el artículo 137, se matiza para el supuesto de “actos promovidos por las Administraciones Públicas”, de forma distinta según la Administración promotora (artículo 139):

FONDO JURÍDICO Y COLABORACIONES - Por el Ayuntamiento en su propio término municipal: el Acuerdo de aprobación tiene los mismos efectos que la licencia;

- Actos promovidos por la Administración del Estado, que se sujetan al procedimiento establecido en la legislación del suelo -que otorga en última instancia, y en caso de disconformidad, la decisión al Consejo de Ministros-;

- Actos promovidos por la Administración de Andalucía “o entidades adscritas o dependientes de ésta”, que, en paralelo al supuesto anterior, otorga la última competencia decisoria en caso de disconformidad al Consejo de Gobierno;

- Actuaciones de carácter público declaradas de interés autonómico que se declaran exentas de licencia. Desde la perspectiva del “nuevo modelo energético”, la Ley andaluza propicia el impulso público a través de las políticas territoriales y urbanísticas para lo que incluye habilitaciones y mandatos específicos:

- los proyectos de urbanización garantizarán “la sostenibilidad energética de la actuación, fomentando el desarrollo de sistemas urbanos de autoconsumo”, lo que, sensu contrario, impone una carga de motivación en el supuesto de no incorporar estos sistemas en él área contemplada (artículo 96.2);

- constituye una norma de aplicación directa la obligación de que las “construcciones e instalaciones” utilicen preferentemente instalaciones de energía renovable y de autoconsumo (artículo 6.2.c/) lo que, al margen de la legislación de edificación, puede ser impuesto adicionalmente por Ordenanzas Municipales; - los instrumentos de ordenación pueden establecer reservas de terrenos para patrimonio públicos del suelo destinados, entre otros objetivos, a “realizar reservas para la realización de infraestructuras de generación de electricidad con energías renovables o almacenamiento de gestión colectiva” (art. 130.2.b/), lo que comparta la declaración de utilidad pública por un máximo de 5 años prorrogables a 2 y la sujeción de todas las transmisiones a los derechos de tanteo y retracto.

4. Actividades en Suelo Rural: ordenación y ocupación del suelo. La perspectiva antropocéntrica que caracteriza al ser humano postindustrial en su interpretación del mundo, lleva a concebir el “Suelo Rural” de forma negativa respecto de los entornos edificados, de las ciudades que alcanzan una dimensión determinada. En realidad es al revés, el concepto genérico de Suelo está mucho más asociado a lo que entendemos como suelo no urbano si consideramos las múltiples funciones que desempeña: ser soporte de la actividades humanas, residenciales o industriales, es sólo una de esas funciones y desde luego ni la mayoritaria ni la más significativa para el funcionamiento de nuestro planeta. Así lo han ido reconociendo texto sucesivos, desde la Carta Europea de Suelos del Consejo de Europa a la Carta Mundial de los Suelos de la FAO. Y en este sentido viene insistiendo desde hace tiempo la doctrina más autorizada: ya no es posible considerar el “medio rural” como un concepto genérico sino que hay que considerarlo un marco territorial con pluridad de especificaciones –periurbano, agricultura intensiva, agroindustria, paisaje, turismo- que se concretan en las Políticas de Desarrollo rural (Bassols Coma 2010)2.

Es de general conocimiento la ordenación de Suelo Rústico establecida en la legislación estatal, y en particular en el TRLSRU de 2015, cuyo artículo 13.1 define los “usos ordinarios” del Suelo Rural, disponiendo que la utilización de los terrenos en situación de Rural debe hacerse, conforme a su naturales, y dedicarse “al uso agrícola, ganadero, forestal cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales”, habilitando excepcionalmente que puedan autorizarse otros usos específico de interés público o social, que contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales o que hayan de emplazarse en el medio rural (“usos excepcionales, no ordinarios”). Ello no excluye, como declaró la ya citada STC 86/2019, que la legislación autonómica -como es el caso de la andaluza- pueda añadir otros usos ordinarios vinculados al suelo rústico –“uso conforme a su naturaleza”- no previstos en el artículo 13.1 de la ley estatal: dicho precepto, dice el Tribunal Constitucional, no contiene un “lis68 tado de usos exhaustivos”, cabiendo “cualquier otro uso siempre que esté vinculado a la utilización racional de los recursos naturales” (FJ8º). Más allá del bien conocido marco urbanístico, debe de hacerse referencia a otras normas que son relevantes en la ordenación del Suelo Rústico, bien es cierto que su aplicación ha tenido escasa fortuna bien por falta de aplicación bien porque sus determinaciones son ya establecidas en origen más como marco de futuras estrategias que como preceptos jurídicamente vinculantes

En primer lugar, cabe referir Ley 45/2007 para el Desarrollo Sostenible del Medio Medio Rural, que entiende por tal el espacio geográfico definido por la agregación de municipios menores (en términos de habitantes y densidad de población), diferenciando determinadas circunscripciones, especialmente la Zona Rural en sus distintas tipologías -a revitalizar, intermedias o periurbanas -. La Ley establece tres objetivos básicos: a) Mantener y ampliar la base económica del medio rural y la diversificación de su economía con la incorporación de nuevas actividades compatibles con un desarrollo sostenible; b) mantener y mejorar el nivel de población del medio rural asegurando unos servicios públicos básicos adecuados y suficientes; c) Conservar y recuperar el patrimonio y los recursos naturales y culturales del medio rural a través de actuaciones públicas y privadas que permitan su utilización compatible con un desarrollo sostenible.

Como instrumento básico la Ley establece el Programa de Desarrollo Rural Sostenible, aprobado por el Consejo de Ministros previa consulta a las Comunidades Autónomas -quienes deben adoptar las Directrices estratégicas Territoriales de Ordenación Rural-. Al socaire de estas previsiones se aprobó el Programa de Desarrollo Rural Sostenible 2010-2014 que señalaba lastendencias en los últimos años en el medio rural en España -84,5% del territorio nacional-, destacando el im-portante proceso de intensificación dela agricultura, con la aparición de nuevos regadíos, -que en algunos casos se sitúan en zonas escasas de agua o en zonas de acuíferos sobreexplotados-. A la transformación de un tipo de cultivo a otro -incrementándose el regadío y reduciéndose la superficie de secano- hay que añadir la desaparición de superficie forestal por incendios forestales, así como procesos más profundos como los relacionados con la denominada “artificialización del suelo”, entendida como la desaparición del mismo bajo edificaciones o infraestructuras. No hay en la Ley indicación alguna sobre la (eventual) naturaleza territorial de la planificación que en ella se establece, ni sobre el (eventual) reflejo de sus medidas en la planificación territorial y urbanística.

En el marco de la Transición Energética, el despliegue acelerado de instalaciones de generación renovable que estamos presenciando se asocia mucho más a la descarbonización y seguridad del suministro- que al cambio de modelo energético, en tanto tal despliegue no altera el tradicional modelo de generación centralizada sustituyéndolo por un sistema descentralizado y de proximidad. Este último debería estar desarrollándose en zonas urbanas y periurbanas -ocupación de cubiertas, autoconsumo colectivo residencial o en zonas industriales- mientras que el proceso en curso -grandes plantas de generación centralizada de renovable- está ocupando suelos rurales o rústicos. Esta ocupación masiva de suelos rústicos o rurales, se está disciplinando -que no ordenando- por la legislación territorial y urbanística, que reposa creciente y mayoritariamente en la declaración formal de la concurrencia de un interés colectivo –“interés general o mención de análogos efectos en la legislación autonómica- que tiene por efecto imponerse, en última instancia, sobre la ordenación territorial y urbanística contraria o disminuir el tipo de controles previos señalado con carácter general a su ejecución. Ese interés cualificado alcanza también, más allá del régimen de tramitación administrativa de las instalaciones, a las modalidades de ocupación del suelo y de adquisición de la titularidad dominical: con carácter general las infraestructuras e instalaciones energéticas están declaradas de utilidad pública a efectos de la legislación de expropiación forzosa (art. 54 Ley

29/2013 del Sector Eléctrico) LSE, lo que no excluye la posterior concreción de tal declaración en relación con un proyecto determinado y para una relación específica de bienes afectados (art. 55). Por otra parte, la aprobación administrativa de un proyecto de instalación renovable, en tanto proyecto estratégico, de interés general o denominación equivalente, puede estar anudada por la legislación autonómica a un derecho preferente del promotor a las autorización posterior de las instalaciones, de forma que reconozca como “predominante … el papel de las empresas promotoras … y secundario el de los propietarios”, cuyo consentimiento será en principio necesarios pero perfectamente susceptible de ser sustituido por la expropiación (Vid. en este sentido y en relación con la aprobación de proyectos de parques eólicos la Sentencia de l Tribunal de Justicia de Castilla – La Mancha de 14 de julio de 2011).

En caso de expropiación, el cálculo del justiprecio se ajustará al régimen de valoración de suelo que ha sido objeto de una modificación legislativa que es significativa por lo que aquí se trata. Conforme a la legislación anterior -Ley 6/1998-, se desarrolló la doctrina sobre los sistemas generales que se aplicaba a suelos destinados a soportar infraestructuras y servicios públicos de interés general: aun cuando estuvieran clasificados como suelos rústicos, se valoraban como urbanizables en base al “principio de equidistribución de beneficios y cargas y de los beneficios derivados del planeamiento, intentando evitar que por razón de su clasificación formal en el planeamiento se perjudicase a aquellos propietarios respecto a los demás propietarios no expropiados que se beneficiarían de la expansión de la ciudad” (vid. recientemente Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 28 enero 2019 núm. 26/2019, que aplica doctrina de SSTS de 27.10.2014, 2.2.2015, entre otras).

Mutatis mutandi, y reemplazando el interés general de la “expansión ordenada de la ciudad” con el interés general de la “descarbonización y despliegue de generación renovable”, es razonable la aplicable esta doctrina en base a un principio de justicia y de igualdad, y también de distribución equitativa de las cargas asociadas a la consecución de ese (nuevo) interés general.

Pero no es así: esta doctrina no es ya aplicable debido al cambio legislativo determinado por la Ley 8/2007 -que sustituyó a la Ley 6/1998- que modifica los criterios de valoración del suelo, resultando aplicable al suelo rural el método de “capitalización de la renta anual o potencial, la que sea superior… sin que puedan considerase expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación del territorio o urbanística que no hayan sido plenamente realizados” (artículo 22). Como se viene manteniendo, la Transición Energética, y las necesidades de suelo asociadas al despliegue y ejecución de proyectos, no debe de seguir regulándose por una legislación vinculada en origen a actuaciones de reforma interior urbana y expansión urbanizadora, como vienen diciendo las exposiciones de motivos de nuestra legislación urbanística. Resulta ciertamente forzado valorar el suelo a ocupar por una instalación renovable en base a las rentas (agrícolas, ganaderas, forestales) que viene produciendo, sin considerar que se trata ahora de un activo empresarial esencial para el ejercicio de una actividad económica que se está desarrollando de forma generalizada, asimilando los beneficios del proyecto a meras “expectativas urbanísticas” derivadas de la planificación del suelo. Nada tiene que ver aquí la expansión urbanística y la creación de ciudad, sino el ejercicio de una nueva actividad económica (generación renovable) de interés general (la descarbonización). En este marco, hay que considerar los antecedentes, distinguiendo las distintas actividades -generación, transporte, distribución y comercialización- a que dio lugar la privatización del sector y que antes estaban concentradas en un único actor. Y a continuación es necesario distinguir que la generación es una actividad liberalizada mientras que el transporte y la distribución si-guen calificados como monopolio natural (en este sentido, STS 30.1.2007). Y en consecuencia, señalarle un régi-men diferente a la obtención de sueloen uno y otro caso (en este sentido, http://pedrocorvinosabogado.es) Esta diferenciación puede ya apreciarse en alguna legislación autonómica,

FONDO JURÍDICO Y COLABORACIONES como es el caso de Andalucía: así, para los proyectos declarados de interés autonómico (artículo 50 LISTA) la aprobación por la Junta de las actuaciones necesarias para su ejecución conlleva implícita la declaración de utilidad pública y la necesidad de urgente declaración con distinto alcance para las actuaciones de titularidad pública -que alcanza al suelo necesario para ejecutar la actuación y para su conexión a redes generales- y de titularidad privada -que queda limitada al suelo necesario para la conexión a redes-. 5. Almería y el Mar: el Derecho Europeo de la Ordenación marina. El Derecho Internacional del Mar viene siendo el ámbito en el que tra¬dicionalmente se viene reflejando la preocupación de la comunidad inter¬nacional por la contaminación marina, lo que ha determinado un nutrido grupo de Convenios que se aplican a distintas situaciones —actividades de transporte, vertidos, pesca ilegal, patrimonio subacuático, actividades off-shore de hidrocarburos y gas, actividades militares, acidificación, etc.— que pueden causar deterioro en el medio marino. Más recientemente, emerge un nuevo objeto de regulación —la zona costera— al que le aplican un nuevo enfoque en su ordenación y gestión, consistente en la consideración integrada de las actividades que se realizan en la parte terrestre y marítima del litoral, siguien¬do un enfoque ecosistémico al que ya nos hemos referido. Sobre el particular, resulta relevante el Convenio de Barcelona para la protección del Mediterráneo y dos de sus Protocolos adicionales -Gestión Integrada de las Zonas Costeras y contaminación de origen terrestre- que vinculan doble¬mente a nuestro país, al haber sido ratificados tanto por el Reino de Espa¬ña como por la Unión Europea: con un enfoque ecosistémico, se abordan aquí las interacciones tierra-mar como criterio esencial de gestión de la costa, intentado así superar los enfoques sectoriales y separados que gobiernan las zonas costeras. Constituye, a mi entender, el enfoque adecuado para una gestión racional de los recursos costeros y marinos; y aunque, por distintas razones, no constituye aun un marco jurídico determinante por sí mismo, su impacto es apreciable en otras normas de la Unión Europea. Son particularmente relevantes por lo que aquí se está tratando tres actos jurídicos de la Unión Europea: por una parte, la Directiva 2000/60/CE, marco de aguas; y por otra parte, y dentro de su Política Marítima Integrada, la Directiva 2008/56, marco de estrategia marina -pilar ambiental-, y la Directiva 2014/89, marco de ordenación del espacio marítimo -pilar socio-económico-. La Directiva marco de aguas 2000/60/CE sigue las tendencias de superar la fragmentación regulatoria adoptando en su texto un enfoque ecosistémico: en su ámbito de aplicación están inclui¬das las aguas superficiales continentales, las de transición, las aguas costeras y las aguas subterráneas, con el propósito de proteger todo el ecosistema acuático, acogiendo el principio de unidad del ciclo hidrológico. Esta Directiva va a ser un punto de referencia en la legislación marina posterior: en la medida, se dirá, que las “aguas costeras” -que quedan definidas en su texto- estén ya «ordenadas» al amparo del marco jurídico de esta Directi¬va y de sus desarrollos -legislación nacional, planificación hidrológica y programas de medidas, fundamentalmente-, serán excluidas, con matices, del ámbito de aplicación de las demás directivas que regulan en medio acuático-marino. Sensu contrario, de no estar incluidas en la planificación hidrológica, deberán sujetarse a las Directivas marinas.

La Directiva 2008/56, marco de estrategia marina es conocida como el «pilar am¬biental» de la Política Marítima Integrada de la UE y está basada en el enfoque eco-sistémico: pretende alcanzar o mantener el buen estado ambiental del entorno marino, y se aplica a las aguas marinas que incluyen las aguas costeras en la medida que éstas no estén ya ordenadas por la planificación hidrológica; a tal fin, impone que los Estados adopten una Estrategia Marina donde se establezcan los objetivos y las medidas de actuación. Esta Directiva busca pues la complemen¬tariedad entre la planificación hidrológica y la planificación ambiental marina -Estrategias Marinas- evitando eventuales solapamientos cuando aquélla -cronológicamente anterior a 70 éstas- ya haya en su caso tenido en cuenta la contribución de las «aguas costeras» a la calidad del medio marino a través de la planificación hidrológica. Finalmente, se adopta la Directiva 2014/89, marco de ordenación del espacio marítimo, que está fuertemente influenciada por el Protocolo al Convenio de Barcelona de Gestión Integrada de las Zonas Costeras, e incorpora un ins¬trumento político horizontal

(cross-cutting policy tool) que es la Ordena¬ción Marina a través de Planes, dirigida a identi¬ficar la distribución espacial y temporal de las actividades y usos relevantes existentes y futuros que se desarrollan en las aguas marinas de los Estados miembros. Es por ello que es conocida como el «pilar económico» de la Política Marina. La Directiva impuso a los Estados la adopción de Planes de Ordenación Marina para cada Demarcación a más tardar el 31 de marzo de 2021. Esta legislación está formalmente incorporada en el ordenamiento español por normas específicas de transposición: otra cosa son los instrumentos de planificación y gestión que debían adoptarse en su aplicación, que a día de hoy o bien están superados por el tiempo o que no han llegado a aprobarse. Por lo que aquí interesa, resulta oportuno referir el marco normativo y de ordenación que afecta al litoral almeriense, incorporado en dos demarcaciones marinas distintas: la Demarcación Levantivo-Balear, y la Demarcación marina del Estrecho y Alborán. La Directiva 2008/56, marco de espacios marinos, se incorporó en el ordenamiento español a través de la Ley 41/2010 de Protección del Medio Marino -modificada por Real Decreto 957/2018-. En aplicación de esta Ley, el Real Decreto 1365/2018 aprobó el Primer Ciclo de Estrategias Marinas 2012-2018, estando en tramitación el Segundo Ciclo de Estrategias para elperíodo 2018-2024. La documentación en tramitación -accesible en la página web del Ministe-rio-, incorpora una Memoria (de 2019)donde se encuentran las fichas de análisis socioeconómico; la correspondiente a la generación de renovables contiene dos afirmaciones que están claramente superadas por la

FONDO JURÍDICO Y COLABORACIONES realidad: así, dice que la generación de renovables se produce sólo en tierra, al estar las renovables marinas sin desarrollar (pág. 61), y declara no actualizar la zonificación del litoral a efectos de producción de renovable, para lo que se remite al Estudio Estratégico del primer ciclo que data de 2009 (pág. 62).

La Directiva 2014/89, de ordenación del Espacio Marino por su parte, tiene reflejo en el Real Decreto 363/2017 del mismo nombre, que regula en detalle el contenido de los Planes de Ordenación del Espacio Marino -POEM-, que establecerán la distribución espacial y temporal, existente y futura, de los distintos usos y actividades: acuicultura, pesa, instalaciones e infraestructuras de minería y producción de energía renovables, rutas de transporte, vertidos, tendidos de cables y tuberías, entre muchas otras. Un primer borrador de los POEM se hizo público en el primer semestre de 2020, iniciándose la tramitación de la Evaluación de Impacto y sustanciándose la fase de consultas entre julio y septiembre de 2021. Sin embargo, a día de hoy -20 diciembre 2022- , los planes aparecen como Proyecto de Real Decreto xxx/2021 en la página web del Ministerio y puede consultarse la zonificación que identifica el potencial eólico y la aptitud para el despliegue de instalaciones de eólica marina en el Plan Levantino-Balear (páginas 125 y 506, respectivamente):

Habrá pues que esperar a la aprobación del Proyecto de Real Decreto, para que sus determinaciones, y entre ellas la zonificación por la que se orde- nan usos, surta efectos jurídicos. Entre tanto, por la prensa conocemos el enorme proyecto de Parque Eólico Marino flotante Mar de Agata, que con una capacidad de generación de 300 MW -28% consumo eléctrico de la provincia- está proyectado ubicarse frente a la costa de los municipios de San José y Carboneras; el proyecto está presentado a la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental que en julio de 2022 emitió ya documento de alcance del Estudio de Impacto Ambiental que ha de presentar el promotor. En definitiva, se quiere aquí subrayar que la Transición Energética está tra-yendo nuevos proyectos y actividades que tienen en algún caso aun una regulación insuficiente o incluso inexis-tente, como es el supuesto de los nue-vos usos del mar al amparo de lo que denominamos “Economía Azul”, cuyo marco regulatorio es novedoso y su aplicación muy imperfecta: como hemos visto, la Directiva 2008/56, marco

FONDO JURÍDICO Y COLABORACIONES de Espacios marinos, conoció un primer ciclo de Estrategias Marinas (2012-2018) que aun no han tenido continuidad en la aprobación de un nuevo ciclo, mientras que la Directiva 2014/89 de Ordenación del Espacio Marino está también pendiente de que se proceda a la aprobación de los Planes de Ordenación del Espacio Marino ya tramitados. Entre tanto, al socaire de la Transición Energética están llegando proyectos y estrategias -qué decir del Hidrógeno Verde- que presupone una ocupación espacial, terrestre y marítima, concurrente con otros usos cuya compatibilidad y eventual prioridad no está aún establecida. 6. La descarbonización como nuevo interés general sobrevenido. Reflexiones finales. Tradicionalmente, la legislación española ha venido estableciendo reglas de solución cuando distintos intereses generales merecedores de tutela entran eventualmente en conflicto: por lo que aquí se viene tratando, se ha tratado de conciliar el interés general que representa una ordenación estable de distintos usos del espacio -territorial y más recientemente marítimo-, por una parte, con el representado por la garantía y continuidad del suministro eléctrico, bien imprescindible en la sociedad industrial.

Pero este marco de conciliación de intereses ha sido recientemente desbordado por la aparición de nuevas actividades, que se están impulsando aceleradamente, y que incorporan un interés general sobrevenido y distinto, la descarbonización que conoce distintas manifestaciones. Si en el plano de lo fáctico ese interés general se manifiesta de forma rotunda en la trepidante actividad asociada al proceso de Transición energética en curso, no ocurre lo mismo con el marco jurídico que debería disciplinar y ordenar estas actividades, que en general se ha limitado a recoger dicho interés general de la sociedad a la descarbonización como presupuesto de prevalencia generalizada sobre otros intereses concurrentes igualmente legítimos que entran en conflicto.

Termino con una reflexión final que ilustra la necesidad de esa renovación normativa, al hilo de las más recientes estrategias energéticas, en particular la relacionada con la producción de Hidrógeno Verde: de ella sabemos del respaldo obtenido por los Gobiernos europeos, tenemos noticias de los crecientes objetivos de generación en España, de la pretensión de hacer de nuestro país un actor energético relevante en el marco europeo y de la ingente inversión requerida para su exportación a través de la línea Barcelona-Marsella. Pero, salvo error por mi parte, no tenemos representación material de los recursos naturales involucrados en la ejecución de este proyecto.

Los cálculos son sencillos: racionalmente, cabe esperar que la exportación española de Hidrógeno Verde se posterior al reemplazo a nivel interno del consumo actual no desdeñable de la industria española de Hidrógeno Gris -de fuente fósil- y de Hidrógeno Rosa -de fuente nuclear-. A ello habría que añadir el volumen que se necesita para descarbonizar el sector del transporte pesado por carretera, estratégico en nuestra economía y que tiene pocas alternativas adicionales para descarbonizarse.

Ese volumen total de producción española de Hidrógeno Verde habría que traducirlo a la necesaria potencia de generación renovable para producir hidrógeno verde a partir de la electrólisis del agua; y, finalmente, esa potencia de generación de renovable traducirla a su vez a necesidades de ocupación superficial, terrestre o marina. Esto es, Hectáreas de Superficie a ocupar con GigaWatios de generación renovables que produzcan las toneladas de Hidrógeno Verde necesarias para amortizar la inversión en plazo razonable de la conexión Barcelona-Marsella. No parece sensato que este despliegue esté disciplinado por un Frankestein normativo que prioriza la ejecución de proyectos sobre la ordenación racional de recursos, actividades y usos concurrentes con cierta vocación de permanencia.

1 Un análisis conjunto de estos instrumentos Villar Rojas, F.J. “Los proyectos de interés público: urbanismo de proyecto "versus" urbanismo de plan”, en Villar Rojas, F.J. , González Sanfiel, A.M., Hernandez González, F.L., Crisis del planeamiento urbanístico. Alternativas, Aranzadi Thomson Reuters, 2019. 2 M. Bassols Coma, “La contribución del

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ROSA SALVADOR CONCEPCIÓN Doctora en Derecho, Abogada y Docente Cda. 2.254