La ejecución de las sentencias que obligan al pago de cantidad líquida a la Administración Pública: Dificultades

LA EJECUCIÓN DE LAS SENTENCIAS QUE OBLIGAN AL PAGO DE CANTIDAD LÍQUIDA A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: DIFICULTADES

Sumario: I.- Alcance constitucional de la ejecución de las sentencias. II.- ¿Está adecuadamente regulada la ejecución forzosa de las sentencias en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa? III.- Las prerrogativas de la Administración que frenan la efectividad de la ejecución de las sentencias. IV.- El embargo del dinero y créditos de la Administración pública. I.- ALCANCE CONSTITUCIONAL DE

LA EJECUCIÓN DE LAS SENTENCIAS

La tutela judicIal efectiva a la que alude el art. 24 de la CE exige, para darle virtualidad, contar con herramientas que favorezcan y faciliten la ejecución efectiva de las sentencias. No existiría realmente tutela judicial si las decisiones de los órganos judiciales se quedaran en meras declaraciones. En este sentido la STC núm. 32/1982, de 7 de junio señalaba: “El derecho a la tutela efectiva que dicho artículo consagra (art. 24 CE) no agota su contenido en la exigencia de que el interesado tenga acceso a los Tribunales de justicia, pueda ante ellos manifestar y defender su pretensión jurídica en igualdad con las otras partes y goce de la libertad de aportar todas aquellas pruebas que procesalmente fueran oportunas y admisibles, ni se limita a garantizar la obtención de una resolución de fondo fundada en derecho, sea o no favorable a la pretensión formulada, si concurren todos los requisitos procesales para ello. Exige también que el fallo judicial se cumpla y que el recurrente sea repuesto en su derecho y compensado, si hubiere lugar a ello, por el daño sufrido; lo contrario sería convertir las decisiones judiciales y el reconocimiento de los derechos que ellas comportan en favor de alguna de las partes, en meras declaraciones de intenciones”. Y la STC núm. 67/1984, de 7 de junio, matizaba que “el artículo 24.1 de la Constitución, al establecer el derecho a la tutela judicial efectiva -que comprende el de ejecución de las sentencias según hemos indicado- viene así a configurar como un derecho fundamental de carácter subjetivo, lo que, desde una perspectiva objetiva, constituye un elemento de trascendental importancia en el sistema jurídico”. Criterio que ha venido manteniendo el TC en posteriores resoluciones: “La garantía en que consiste la tutela judicial, con su complejidad de contenido, no tiene otro designio que la consagración práctica de los derechos cuya protección se impetra ante los Tribunales. No basta con acatar su opinión sino que hay que hacerla realidad. Lo contrario sería convertir las decisiones judiciales, y el reconocimiento por ellas de los derechos a favor de cualquiera de las partes, en meras declara- ciones de propósitos o de buenas intenciones (por todas, STC 316/1994). De nada serviría obtenerlas, con todos los sacramentos procesales en un juicio formalmente impecable, si el solemne pronunciamiento que lo corone no llegara a tener reflejo en el mundo de los hechos. El derecho al cumplimiento o ejecución se integra, pues, por sí mismo, sin violencia conceptual alguna, en el más amplio de la tutela judicial” (STC núm. 1/1997, de 13 de enero).

En definitiva, el derecho a la ejecución de las sentencias judiciales forma parte del contenido del art. 24.1 de la Constitución. Cualquier excepción que se pretenda anteponer a la efectiva ejecución, salvo aquellos supuestos que por especiales circunstancias aconsejen suspender la misma, se opone a dicho art. 24 CE. Y se debe precisar que la existencia de dificultades prácticas no es excusa para ejecutar la sentencia (STC 155/1985, de 12 de noviembre). Como señaló el Auto del TSde 16-7-1991, la “imposibilidad debe entenderse en el sentido más restrictivo y estricto, y en términos de imposi-bilidad absoluta; esto es, absoluta im-posibilidad física o clara imposibilidad jurídica de cumplir el fallo. Después de la Constitución no cabe otra interpretación, por ser un básico fundamento del Estado de Derecho instaurado por

FONDO JURÍDICO Y COLABORACIONES la misma, el cumplimiento escrupuloso, íntegro y estrecho de las sentencias judiciales en sus propios términos, que no es otra que seguridad jurídica”. Y en la misma línea STS 15-7-2003: “El artículo 118 de la Constitución establece la obligación de cumplir las sentencias firmes de los Tribunales y el artículo 103.2 de la Ley Jurisdiccional (LJCA) determina que las partes están obligadas a cumplir las sentencias en la forma y términos que éstas consignen, cumplimiento que no podrá suspenderse ni declararse la inejecución total o parcial del fallo. -articulo 105.1 de la LJCA-. La rotunda claridad de estos preceptos pone de relieve que es principio capital y esencial de todo el sistema judicial, la ejecutabilidad de las sentencias, en los términos en que se hacen constar en las mismas, por lo que las excepciones a esa íntegra ejecutabilidad -imposibilidad material o legal- contenidos en el artículo 105.2 de la misma LJCA, han de ser siempre interpretadas y aplicadas con los máximos criterios restrictivos en el reconocimiento de esa imposibilidad”. II.- ¿ESTÁ ADECUADAMENTE

REGULADA LA EJECUCIÓN FORZOSA

DE LAS SENTENCIAS EN EL ÁMBITO DE LA JURISDICCIÓN

CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA?

La imperiosa necesidad de que las sentencias sean ejecutadas viene de forma expresa prevista en la CE al decir en su art. 118 que “es obligado cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, así como prestar la colaboración requerida por éstos en el curso del proceso y en la ejecución de lo resuelto”. Del mismo modo se recoge tal obligación en el art. 17 de la LOPJ, cuando dice que “las Administraciones Públicas, las Autoridades y funcionarios, las Corporaciones y todas las entidades públicas y privadas, y los particulares, respetarán y, en su caso, cumplirán las sentencias y las demás resoluciones judiciales que hayan ganado firmeza o sean ejecutables de acuerdo con las leyes”. Previsión que se recoge en otras disposiciones legales de rango inferior a la CE en desarrollo de lo previsto en las normas citadas, como seguidamente veremos.

La Exposición de motivos de la LJCA recoge la idea que subyace en el legislador a la hora de llevar a cabo la regulación de la ejecución de las sentencias: “La Ley ha realizado un importante esfuerzo para incrementar las garantías de ejecución de las sentencias, desde siempre una de las zonas grises de nuestro sistema contencioso-administrativo. El punto de partida reside en la imperiosa obligación de cumplir las resoluciones judiciales y colaborar en la ejecución de lo resuelto, que la Constitución prescribe, y en la potestad de los órganos judiciales de hacer ejecutar lo juzgado, que la propia Constitución les atribuye. Prescripciones que entroncan directamente con el derecho a la tutela judicial efectiva, ya que, como viene señalando la jurisprudencia, ese derecho no se satisface mediante una justicia meramente teórica, sino que conlleva el derecho a la ejecución puntual de lo fallado en sus propios términos. La negativa, expresa o implícita, a cumplir una resolución judicial constituye un atentado a la Constitución frente al que no caben excusas”. La ejecución provisional de las sentencias frente a las que procede un recurso de apelación o casación viene prevista en los arts. 84 y 91 Ley 29/1998, de 13 de julio, Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA): Las partes favorecidas por la sentencia podrán instar su ejecución provisional. Cuando de ésta pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, podrán acordarse las medidas que sean adecuadas para evitar o paliar dichos perjuicios. Podrá exigirse la prestación de caución o garantía para responder de los posibles perjuicios. En este caso no podrá llevarse a cabo la ejecución provisional hasta que la caución o la medida acordada esté constituida y acreditada en autos. No se acordará la ejecución provisional cuando la misma sea susceptible de producir situaciones irreversibles o perjuicios de imposible reparación. La ejecución de las sentencias firmes tiene su regulación específica en los arts. 103 y ss. de la LJCA. De dichos preceptos ahora interesa destacar las siguientes cuestiones:

Las partes están obligadas a cumplir las sentencias en la forma y términos que en éstas se consignen. Todas las personas y entidades públicas y privadas están obligadas a prestar la colaboración requerida por los Jueces y Tribunales de lo Contencioso-Administrativo para la debida y completa ejecución de lo resuelto. Serán nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pro48 nunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento. El órgano jurisdiccional a quien corresponda la ejecución de la sentencia declarará, a instancia de parte, la nulidad de dichos actos y disposiciones. Cuando la sentencia sea firme, se comunicará en el plazo de diez días al órgano que hubiera realizado la actividad objeto del recurso, a fin de que, una vez acusado recibo de la comunica¬ción en idéntico plazo desde la recepción, la lleve a puro y debido efecto y practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo y en el mismo plazo indique el órgano responsable del cumplimiento de aquél. Cuando la Administración fuera condenada al pago de cantidad líquida, el órgano encargado de su cumplimiento acordará el pago con cargo al crédito correspondiente de su presupuesto que tendrá siempre la consideración de ampliable. Si para el pago fuese necesario realizar una modificación presupuestaria, deberá concluirse el procedimiento correspon-diente dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial. Si la Administración condenada al pago de cantidad estimase que el cumplimiento de la sentencia habría de producir trastorno grave a su Hacienda, lo pondrá en conocimiento del Juez o Tribunal acompañado de una propuesta razonada para que, oídas las partes, se resuelva sobre el modo de ejecutar la sentencia en la forma que sea menos gravosa para aquélla.

El art. 23 de la Ley General Tributaria dispone. “3. El órgano administrativo encargado del cumplimiento (de las sentencias) acordará el pago con cargo al crédito correspondiente, en la forma y con los límites del respectivo presupuesto. Si para el pago fuese necesario realizar una modificación presupuestaria, deberá concluirse el procedimiento correspondiente dentro de los tres meses siguientes al día de la notificación de la resolución judicial”.

El art. 173 de la Ley de Haciendas Locales, texto refundido del año 2004, dispone: “4. La Autoridad administrativa encargada de la ejecución (de la sentencia) acordará el pago en la forma y con los límites del respectivo presupuesto. Si para el pago fuere necesario un crédito extraordinario o un suplemento de crédito, deberá solicitarse del Pleno uno u

FONDO JURÍDICO Y COLABORACIONES otro dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial”. ¿Este régimen legal para hacer frente a la ejecución de las sentencias es eficaz? La STC n. 166/1998, de 15 de julio, se plateaba si existe realmente un mecanismo legal eficaz para ejecutar las sentencias en el art. 154.4 de la LRHL (hoy art. 173.3 reproducido, en el mismo sentido art. 23 LGPr). Este artículo alude, como hemos señalado, a que la autoridad administrativa encargada de la ejecución acordará el pago en la forma y con los límites del respectivo presupuesto. Si para el pago fuere necesario un crédito extraordinario o un suplemento de crédito, deberá solicitarse del Pleno uno u otro dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial.

El TC manifiesta que "forzoso es admitir que dicho régimen general, por sí sólo, no garantiza que la Entidad deudora, pese a la obligación que le incumbe de cumplir con los mandatos judiciales, no pueda posponer o diferir la ejecución de la Sentencia y, por tanto, que quede satisfecho el crédito del particular acreedor". Tres argumentos da el Tribunal para acreditar que tales medidas no son un mecanismo eficaz para ejecutar las resoluciones judiciales:

- El primero, que los preceptos antes reproducidos sólo disponen que el pago se acordará ‘en la forma y con los límites del respectivo presupues-to’. Sin que se imponga a la Administración deudora ninguna obligación adicional de comportamiento en relación con las actuaciones que ha de llevar a cabo ni tampoco un límite en cuanto al tiempo en que aquélla ha de proceder al pago. Cuando es preciso admitir que una dilación por parte de la Administra¬ción por no actuar con la debida diligencia, indudablemen¬te ‘afecta en el tiempo a la efectividad del derecho fundamen¬tal’, como declaró la STC 67/1984. - El segundo, que los preceptos reproducidos han previsto el recurso a un crédito extraordinario o a un suplemento de crédito para proceder al pago. Aunque en relación con la Administración local, dicho precepto sólo determina, con imprecisión en cuanto al destinata¬rio, que ‘deberá solicitarse del Pleno’ de la Corporación municipal ‘dentro de los tres meses siguien- tes al día de la notificación judicial’, y en estos supuestos la obligación de solicitar el crédito recaería, sorpren¬dentemente, sobre el particular acreedor y no sobre la Adminis¬tración local deudora, pese a habérsele notificado la Sentencia condenatoria; lo que no se compadece con el mandato del art. 118 C.E. A lo que cabe agregar, de otra parte, que el recurso a las mencionadas técnicas de modificación de los créditos presupuesta¬rios no está exento de limitaciones y condicionamientos legales, al exigirse la especificación en el expediente del medio o recurso que ha de financiar el aumento que se propone. - El tercero, que el Juez deduzca el correspondiente testimonio por delito de desobediencia, por su misma naturaleza y el ámbito legal en el que opera, no constituye un cauce legal que, en todo caso, permita hacer efectivo el pago al particular. Pues basta reparar en que la Entidad es la obligada al cumplimiento de la Sentencia condenatoria, pero en cambio no puede ser objeto de una sanción penal por desobedien¬cia. De suerte que tal medida en realidad sólo opera de forma indirecta. III- LAS PRERROGATIVAS DE LA

ADMINISTRACIÓN QUE FRENAN LA

EFECTIVIDAD DE LA EJECUCIÓN DE LAS SENTENCIAS

Ya se ha puesto de manifisto la primera dificultad para llevar a cabo una ejecución eficaz y rápida de las sentencias que condenan a la Administración a realizar un pago. Pero hay más dificultades. Se ha justificado, incluso, la improcedencia de la ejecución forzosa en los casos en los que el obligado es una Administración Pública. González Pérez refería las causas por las que se ha mantenido tal postura: quien tiene que emplear la coacción es precisamente el Poder ejecutivo; luego nos encontramos con que la Administración tendrá que obligarse a sí misma, o admitiendo que el ejecutor judicial no tuviese carácter administrativo, nos encontraríamos siempre con que la coacción debía emplearse contra una entidad investida de imperium; además, porque la ejecución forzosa se traduce, ante la negativa del sujeto pasivo a realizar la prestación, en una indemnización de daños y perjuicios que se hará efectiva contra los bienes del obligado, pero a esto se oponen los tradicionales privilegios de las Entidades públicas. Sin 49 embargo, este pesimismo, sin que le falte bastante razón a su autor, se verá más adelante como ni la autoejecución ni los privilegios de la Administración Pública eliminan totalmente la posibilidad de llevar a cabo la ejecución forzosa de las sentencias judiciales. Aunque ya anunciamos desde este momento, que tal ejecución está llena de dificultades. Frente a la negativa a dar cumplimiento voluntario al fallo de las sentencias existe el mecanismo de la ejecución forzosa que posibilita dar satisfacción al acreedor a través del embargo de bienes y derechos, para con ellos hacer frente a la deuda contraída. Sin embargo, la ejecución frente a la Administración pública tiene limitado su alcance. El art. 6 Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), dispone que los bienes de dominio público son inembarbles. Precepto que tiene carácter básico. El art. 80 de la 7/1985, de 2 de abril (LBRL) también dispone que los bienes de dominio público son inembar¬gables. Priviegio que tambien tienen las Comunidades Autónomas. El art. 30 de la LPAP señala: “3. Ningún tribunal ni autoridad administrativa podrá dictar providencia de embargo ni despachar mandamiento de ejecución contra los bienes y derechos patrimoniales cuando se encuentren materialmente afectados a un servicio público o a una función pública, cuando sus rendimientos o el producto de su enajenación estén legalmente afectados a fines determinados, o cuando se trate de valores o títulos representativos del capital de sociedades estatales que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés económico general…”. El art. 23 de la Ley General presupuestaria dispone: “1. Ningún tribunal ni autoridad administrativa podrá dictar providencia de embargo ni despachar mandamiento de ejecución contra los bienes y derechos patrimoniales cuando se encuentren materialmente afectados a un servicio público o a una función pública, cuando sus rendimientos o el producto de su enajenación estén legalmente afectados a fines diversos, o cuando se trate de valores o títulos representativos del capital de sociedades estatales que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés económico general

FONDO JURÍDICO Y COLABORACIONES El art. 173 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL), dice: “2. Los tribunales, jueces y autoridades administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes de la hacienda local ni exigir fianzas, depósitos y cauciones a las entidades locales, excepto cuando se trate de bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público.” Como se puede observar en ningún caso podemos obligar a la Administración pública a que nos pague una deuda a través del embargo de bienes de dominio público (que son los destinados a un uso o servicio público); los bienes patrimoniales, en principio, sí pueden ser objeto de embargo, salvo que estén afectos a un uso o servicio público materialmente, o el producto de sus rendimientos o enajenación estén afectados a fines diversos. Mal lo tiene el acreedor para, con el embargo de estos bienes, resarcirse de su crédito. Aunque, es preciso señalar que nefasto negocio se le presenta al acreeedor si para cobrar su crédito -que es posible que deba repercutirlo en terceras personas (contratistas, por ejemplo, que deben abonar los salarios a su trabajadores)-, tuviera que adjudicarse los bienes patrimoniales a través de un embargo, para inmediatamente tener que buscar a un comprador del bien con el fin de hacerse del necesario dinero para pagar a su vez a sus acreodores. En cuanto al embargo del dinero, el acrredor se encuentra con similares dificultades como se ha puesto de manifiesto (la inembargabilidad). De esta cuestión se hablará en seguida. IV.-EMBARGO DEL DINERO Y

CRÉDITOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Aludidos los dos puntos aparentemente opuestos y contradictorios, es decir, la obligación de ejecutar las sentencias y las prerrogativas de la Administración que cercenan esa obligación, es necesario poner de manifiesto que uno de los pilares fundamentales de un Estado de derecho se ubica en el cumplimiento de las resoluciones judiciales. El Estado de derecho debe contar con los mecanismos suficientes para que no se impida bajo ningún concepto que aquello que se ha determinado en una sentencia se cumpla en sus estrictos términos. Cualquier excepción que se pretenda anteponer a la efectiva ejecución, salvo aquellos supuestos que por especiales circunstancias aconsejen suspender la misma, afectan negativamente a uno de esos pilares que sustentan el Estado de derecho meridianamente serio. En este sentido la STC núm. 67/1984, de 7 de junio, decía: “La ejecución de las sentencias -en sí misma considerada- es una cuestión de capital importancia para la efectividad del Estado social y democrático de Derecho que proclama la Constitución -artículo 1.º-, que se refleja -dentro del propio título preliminar- en la sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, cuya efectividad -en caso de conflicto- se produce normalmente por medio de la actuación del Poder Judicial -artículos 117 y siguientes de la Constitución- que finaliza con la ejecución de sus sentencias y resoluciones firmes. Por ello, difícilmente puede hablarse de la existencia de un Estado de derecho cuando no se cumplen las sentencias y resoluciones judiciales firmes”. Pero además, como ha señalado la STC 167/1987, para la satisfacción de los derechos de quienes han vencido en juicio los órganos judiciales deben interpretar y aplicar las leyes en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental. Es decir, que el juez tiene el deber de ejecutar la sentencia y apurar la posibilidad de realización completa del fallo, interpretando y aplicando las normas en el sentido más favorable a la ejecución. Estos principios que sobre el papel no ofrecen discusión alguna, en la práctica son desatendidos o no acatados por la Administración Pública, lo que exige contar con mecanismos para hacer efectivos dichos principios constitucionales. El embargo de bienes es el mecanismo que permite el pago de la deuda de una manera efectiva. Y esto se plasma en la posibilidad de embagar el dinero y créditos de la Administración, por constituir, si fuera posible dicho embargo, la forma más rápida y eficaz de llevar a cabo una ejecución de sentencia sobre cantidad líquida. Por lo que se refiere a dinero y créditos, El Auto del TSJ de Extremadura, de 18-12-1988, fue contundente: “esta Sala se encuentra ante el dilema de, o 50 desatender la efectividad de la tutela judicial, aumentando el número de casos en los que la Administración, tranquilamente parapetada detrás de sus privilegios, espera, incluso conscientemente, el abandono por parte del ciudadano triunfador de los Tribunales de Justicia, o…tomar la iniciativa cuando la Administración deja de cumplir su obligación, a cuyo punto esta Sala se decanta por la segunda opción, y, en consecuencia, estima como más adecuado ordenar a las entidades bancarias donde están depositados los fondos de la Diputación, que con cargo a ellos se satisfaga la deuda contraída a cuyo pago aquélla fue condenada”. En el mismo sentido el Auto del Tribunal Supremo, Sala 1ª, de 18-12-1996, acordaba el embargo de los bienes no afectos a dominio público ni comunales del Ayuntamiento, y comenzaba, conforme a lo previsto en el art. 1447 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por las cuentas abiertas en las entidades de crédito a favor de la Administración deudora.

Garcia de Enterria y Tomás Ramon Fernández han mantenido la dudosa constitucionalidad de extender el privilegio de la inembargabilidad al dinero, al considerar que se trata de “mercancía abstracta, fungible y de cambio por excelencia, con el que por ello pueden atenderse tanto funciones públicas como privadas.

Sin embargo, la sentencia del TC 166/1998, de 15 de julio, señalaba que con relación a los derechos, fondos y valores de las entidades locales está justificada su inembargabilidad en atención a su destino. Estos, dice el TC, "son los ‘recursos financieros’ de la Entidad local, ya se trate de ‘dinero, valores o créditos’ resultantes de ‘operaciones tanto presupuestarias como extrapresupuestarias’, que constituyen la Tesorería de dicha Entidad. Y dado que tales recursos están preordenados en los presupuestos a concretos fines de interés general, es evidente que requieren una especial protección legal, tanto por su origen en lo que respectaa los ingresos de Derecho público -la contribución de todos al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31.1 C.E.-como por el destino al que han sidoasignados por los representantes de la soberanía popular. Consideración que enlaza, de otra parte, con uno de los principios que el art. 103.1 C.E. reconoce: El de la eficacia en la actuación de

FONDO JURÍDICO Y COLABORACIONES la Administración Pública. Al igual que con el principio de la ‘continuidad de los servicios públicos’". Criterio que mantuvo la STC n. 228/1998.

En la línea marcada por el Tribunal Constitucional habrá que entender que tampoco son embargables los fondos destinados a sufragar un contrato público de obras o para abonar el canón al concesioanrio de un servicio público, o por añadidura ningún gasto que esté previamente presupuestado puede hacerse efectivo a través del embargo de cuentas bancarias de titularidad de la Administración pública.

En materia de contratación administrativa, en cuanto a las entregas a cuenta del pago del precio es la propia Ley 9/2017, de 8 de noviembre de Contratos del Sector Público (LCSP), quien en su art. 198.7 se encarga de determinar el alcance de la inembargabilidad: “7. Sin perjuicio de lo establecido en las normas tributarias y de la Seguridad Social, los abonos a cuenta que procedan por la ejecución del contrato, solo podrán ser embargados en los siguientes supuestos: a) Para el pago de los salarios devengados por el personal del contratista en la ejecución del contrato y de las cuotas sociales derivadas de los mismos. b) Para el pago de las obligaciones contraídas por el contratista con los subcontratistas y suministradores referidas a la ejecución del contrato ”. Esta previsión que se contenía en leyes anteriores, había provocado un pronunciamiento del Tribunal Constitucional, concretamente en su sentencia núm. 169/1993, de 27 de mayo, declarando la constitucionalidad de la inembargabilidad de las certificaciones de obras, precisamente porque las mismas constituyen fondos públicos destinados al fin exclusivo de la obra pública. Las razones del Tribunal Constitucional, que vienen avaladas, en cuanto a la contratación administrativa por su normativa específica, pueden ser fundamento también para permitir el embargo de fondos de la Tesorería cuando quien insta dicho embargo es el contratista que ha ejecutado el contrato a satisfacción, pero la Administación no ha cumplido con su obligación de pago. Y tal posibilidad debería admitirse toda vez que la Administración debe consignar en el Presupuesto el precio del contrato antes de la ejecución del mismo. En consecuencia, del fondo de Tesorería, una parte va destinado al contratista. Se estaría despachando man- damiento de ejecución con cargo a una partida presupuestaria previamente consignada, precisamente para hacer frente al pago del crédito que se ejecuta. Por tanto, el embargo que se efectúa del mismo, es de un fondo que venía a dar una satisfacción concreta, el pago de la obra pública ejecutada, es decir, que son fondos preordenados en los presupuestos de la Entidad a concretos fines de interés general. Fondos estos, que según la STC 166/1998, requieren una protección especial. Pero, claro, protección a favor del acreedor. Por los mismos motivos la falta de pago al concesionario y con una sentencia firme, el embargo de cuentas corrientes de la Administración está más que justificada. Incluso, en estos casos, más justificada aún, ya que la negativa de la Administración a abonar el canón al gestor de un serviico público, puede abocar a que dicho servicio público deje de prestarse.

Y en cuanto al resto de compromisos adoptados por la Administración que suponga gasto, y que estén debidamente recogidos en el Presupuesto, ¿por qué habría inconveniente alguno para hacer frente al cobro con el embargo de cuentas bancarias de la Adminsitración deudora? En realidad, en estos casos, más que de un embargo, se trataria de un mandato del juez ordenando a la entidad bancaria que ponga a disposición del acrredor los fondos que le corresponden presupuestariamente. Lo contrario sería permitir la utilización de dichos fondos para otras actividades públicas que no tienen por qué ser de mayor interés que la obra realizada y su abono al contratista, o al concesionario del servicio público, disponiendo estos, además, a su favor de una sentencia en la que se ha determinado la obligación del pago, sin que se pueda oponer cuestión alguna sobre el mismo cuando se trate de sentencias firmes. En definitiva, las razones que da el Tribunal Constitucional para impedir el embargo de los fondos a que nos referimos, no concurren en el presente caso, razón por la cual considero que el contratista que ha ejecutado la obra o el concesionario que gestiona el servicio pueden solicitar el embargo de cuentas corrientes de la Entidad pública para hacer frente a su crédito consignado en el Presupuesto; y, en general, quienes dispongan a su favor de un crédito previsto en el Presupuesto de 51 la Administración. Sin necesidad, claro, y aquí viene una diferencia importante con otros créditos, de esperar a llevar a cabo una modificación de créditos, ya que en estos supuestos no es necesario: existe la partida presupuestaria y hay tesorería (precisamente la cuenta bancaria que se pretende embargar). Sin que la prevalencia de créditos, tenga mayor alcance que una sentencia, hasta el punto de que impida su ejecución. Como decía Ruiz Ojeda: “el dinero administrativo es plenamente ejecutable, porque esa ejecución no perturba ningún servicio esencial, sino que da al dinero público el destino específico que la Ley (concretada mediante sentencia ejecutoria) le asigna. Ello se concreta en la posibilidad de que el Tribunal ejecutor expida mandamientos judiciales de embargo sobre las cuentas abiertas en el Banco de España y en las demás entidades de crédito a favor de las Administraciones condenadas”. Es más, la sentencia firme condenatoria al pago, permite actuar sin respetar la preferencia de créditos, ya que aquella elimina dicha preferencia. Hay que tener presente que incluso el TC ha determinado que el principio de legalidad presupuestaria no impide el cumplimiento de las sentencias a través de la correspondiente ejecución: “no puede dar lugar a que el principio de legalidad presupuestaria deje de hecho sin contenido un derecho que la Constitución reconoce y garantiza, pues, como hemos señalado anteriormente, el cumplimiento de las sentencias forma parte del derecho a la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales consagrado en el artículo 24. Del mismo modo, dicho principio no puede obstaculizar el control jurisdiccional de la ejecución de las sentencias exigido también constitucionalmente.

El respeto que de forma especial los poderes públicos han de otorgar a las libertades y derechos fundamentales, y la singular relevancia que para el interés público tiene el cumplimiento de las resoluciones judiciales, obliga a que la Administración pública y, en su caso, los Tribunales adopten las medidas necesarias a fin de garantizar que el mencionado derecho constitucional adquiera plena efectividad, por lo queen ningún caso el principio de legalidadpresupuestaria puede justificar que la Administración posponga la ejecución de las sentencias más allá del tiempo necesario para obtener, actuando con la diligencia debida, las consignacio-

FONDO JURÍDICO Y COLABORACIONES nes presupuestarias en el caso de que éstas no hayan sido previstas. No cabe, pues, alegar dicho principio cuando, como en el presente caso, han transcurrido cuatro años desde el momento de dictarse por el Tribunal Supremo la sentencia cuya ejecución solicitan los recurrentes” (STC núm. 32/1982, de 7 de junio).

En relación con la contratación administrativa, incluso, se puede ordenar el pago antes de que se dicte la sentencia. En este sentido el art. 199 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos de Setor Público, dispone: “Transcurrido el plazo a que se refiere el apartado 4 del artículo 198 de esta Ley, los contratistas podrán reclamar por escrito a la Administración contratante el cumplimiento de la obligación de pago y, en su caso, de los intereses de demora. Si, transcurrido el plazo de un mes, la Administración no hubiera contestado, se entenderá reconocido el vencimiento del plazo de pago y los interesados podrán formular recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración, pudiendo solicitar como medida cautelar el pago inmediato de la deuda. El órgano judicial adoptará la medida cautelar, salvo que la Administración acredite que no concurren las circunstan- cias que justifican el pago o que la cuantía reclamada no corresponde a la que es exigible, en cuyo caso la medida cautelar se limitará a esta última. La sentencia condenará en costas a la Administración demandada en el caso de estimación total de la pretensión de cobro”.

Ahora bien, cuando se trate de deudas no recogidas presupuestariamente, o la partida fuera insuficiente, -como debe ocurrir en estos casos, toda vez que el art. 103 LJCA exige que se contemple en el presupuesto partida para el cumplimiento de las sentencias con el carácter de ampliable, ya que no se puede conocer cuando se aprueba el mismo, los gastos concretos que deben reconocerse en el capítulo correspondiente-, previamente, antes de llegar al embargo de cuentas bancarias u otros créditos, es necesario tramitar, en los plazos marcados legalmente, los procedimientos de modificación de crédito (art. 106 LJCA). Tal exigencia viene justificada por la necesidad de disponer del tiempo apropiado para tramitar la modificación del crédito necesario para hacer frente a la deuda. Pero si se incumple con esta obligación de forma patente y manifiesta, considero que el Juez puede acudir al embargo de cuentas bancarias, si es la única forma de ejecutar la sentencia, ya que así viene permitido en el art. 112 de la LJCA, cuando dice que transcurridos los plazos señalados para el total cumplimiento del fallo, el juez adoptará, previa audiencia de las partes, las medidas necesarias para lograr la efectividad de lo mandado. Ante la resistencia contumaz de la Administración a tomar los acuerdos que permitan el pago de la cantidad a que ha sido condenada (al menos formalmente y que eviten afectar negativamente la legalidad presupuestaria), la única forma razonable para hacer cumplir la sentencia es acudir al embargo referido. Llegando a ser este embargo sin previsión presupuestaria un mecanismo, eso sí extremo, para obligar a la Administración a habilitar el crédito que le exige la LJCA, ya que tal forma de actuar, hará necesario que la Administración tenga que acudir forzada a la concertación de un crédito extraordinario para hacer frente a aquellas obligaciones ya satisfechas a través del embargo. Sin perjuicio de reiterar que el principio de legalidad presupuestaria no puede impedir llevar a cabo la ejecución de una sentencia, ya que sería tanto como permitir dejar sin contenido un derecho que la Constitución reconoce y garantiza.

FONDO JURÍDICO Y COLABORACIONES

DIEGO ZAFRA MATA Magistrado Titular. Orden Social