Comentario al Artfculo 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 14 de Julio de 1998

Comentario al Artículo 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa de 14 de Julio de 1998 l. INTRODUCCION

.58alxv/rilte .Yf;¡txtdrASECRETARIO· INTERVENTOR. AYUNTAMIENTO DE HUERCAL DE ALMERIA

El BOE de 14 de julio de 1998 publica la Ley 29/98, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, resultado de un largo proceso legislativo y de dos proyectos sucesivos (1995 y 1996), motivados en el cambio de signo político acaecido con las elecciones generales de 1996.

Es objeto del presente trabajo comentar el artículo 1 de la citada Ley, sobre la base de un curso de doctorado de la Universidad de Almería (denominado "cuestiones actuales de la jurisdicción contenciosa año 1.997'), comentarios realizados precisamente al Anteproyecto presentado en 1996, y que ha sido la base del texto aprobado y publicado. Particularmente se analizan las innovaciones que presenta la Ley 29/98 sobre la de 1956 y respecto del artículo citado.

Como señaló en la Memoria, el Anteproyecto de 1996 y la Ley aprobada tomaron como base el que durante la anterior legislatura fue objeto de tramitación parlamentaria, hasta que la disolución de las Cortes Generales determinó su caducidad. Sobre muchos de sus contenidos -continúa-, especialmente los de carácter más técnico, se alcanzó un notable grado de consenso entre los distintos grupos parlamentarios, lo que justificó que el resultado de los mismos se tomase como punto de partida, pero el nuevo texto no es en absoluto una mera reiteración del anterior, pues importantes cuestiones de fondo que afectan a materias esenciales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo han sido reguladas con criterios muy distintos a los-que presidieron el Proyecto de 1995, siendo particularmente llamativo que ya no queden excluidos del control jurisdiccional los llamados 'actos políticos del Gobierno', lo que no se preveía en el Proyecto de 1995 ni, por supuesto, en la Ley de 1956.

II.AMBITO DE LA JURISDICCION (art. l.l de la Ley).

Sobre la denominación del Título 1, "Del orden jurisdiccional contencioso-administrativo", se pronunció el Consejo de Estado en el informe emitido al Proyecto de 1995, señalando que el cambio de rúbrica es correcto pues refuerza la idea de que constituye un orden jurisdiccional especializado dentro de la unidad proclamada en el art. 117.5 CE.

Como recuerda MENDIZáBAL, el orden contenciosoadministrativo es el único mencionado por su nombre por la CE, en el art. 152.c) al hablar del control de la actividad de las CCAA.Tradicionalmente se predicó la naturaleza de especial al recurso contencioso-administrativo, por interpretación del artículo 2.a) de la Ley de 1956, que excluía del conocimiento de esta jurisdicción las cuestiones atribuidas a la "jurisdicción ordinaria",postura insostenible hoy a la luz del artículo 117.5 que proclama el principio de unidad jurisdiccional, sin perjuicio de entender que se trate de una jurisdicción especializada.EI artículo 1.1 de la Ley de 1998 dispone: "Los Juzgados y los Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos-Legislativos cuando excedan /os límites de la delegación".

Varias son las novedades que se contemplan respecto de la Ley de 1956 que pasamos a analizar.A) Se incluyen los 'juzgados' lo que aboga en favor de las posturas que reclamaron la instauración real de los Juzgados de lo contencioso-administrativo para la efectividad de la nueva Ley. En este sentido, el Informe emitido por el Consejo General del Poder Judicial de fecha 22 de febrero de 1995, que señaló que 'la oportunidad de una ley enteramente nueva depende de la real instauración de los Juzgados de lo contencioso administrativo, que se encuentran previstos en la Ley

••••••••••• Comentario al Artículo 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencfoso-

Orgánica del Poder Judicial sin haber sido objeto de instauración hasta la fecha. B) ' La actuación administrativa':

La cláusula general de fiscalización de la actividad administrativa por los Tribunales (1 06.1 CE) y el reconocimiento como derecho fundamental de la tutela judicial efectiva (24.1 CE), comportan, en palabras de la STS de 5 de octubre de 1982, el "no mantenimiento de Administrativa actos o zonas inmunes al control judicial".de 14 de Julio Los términos "actuación administrativa" del art. 106 de 1998

CE permiten un criterio favorable a extender objetivamente el ámbito de la jurisdicción a supuestos del actuar administrativo que no se traduzcan en actos administrativos de carácter formal. Esta es la expresión que contempla el texto publicado, frente al Proyecto de 1995, que empleaba la de "actiEs objeto del previdad", y ambas presentan la ventaja de poder incluir, como así se resente trabajo comentar expresamente, la inactividad el artículo 1 de la citada conoce material de la Administración y la

Ley, sobre la base de un vía de hecho. La expresión 'acto administrativo' tiene una significación curso de doctorado de técnica demasiado estricta, que conla Universidad de Alme- dicionó, incluso, como veremos seguidamente, la propia naturaleza de ría la jurisdicción contencioso-administrativa como mera jurisdicción revisora de actos administrativos, lo que conllevó importantes restricciones.

Como señala CLAVERO AREVALO, "no toda actuación administrativa se expresa a través de reglamentos, actos o contratos, sino que la actividad prestacional, las actuaciones materiales, las inactividades u omisiones de actuaciones debidas, expresan también la voluntad de la Administración que ha de estar sometida en todo caso al imperio de la Ley". Este mismo autor señaló que el término "actividad" que empleó el Proyecto 1995 debería sustituirse por la de "actuación" para acomodarse plenamente al art. 106 CE. La Exposición de Motivos publicada en el BOE de 14 de julio de 1998, que recoge del texto del anteproyecto, utiliza términos casi idénticos a los expresados (apartado 11 párrafo 32). Este término de 'actuación' también lo reclamó GARRIDO FALLA por ser el que se contiene en el artículo 106.1 CE, del que fue redactor dicho profesor. Por eso la nueva Ley somete a control de la Jurisdicción la actividad de la Administración Pública de cualquier clase que esté sujeta al Derecho Administrativo, articulando para ello las acciones procesales oportunas.

Evidentemente, el concepto de 'acto administrativo' incluye los expresos y los presuntos, los definitivos y los de trámite cualificado, es decir, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento (art. 107.1 de la LRJPAC 1).

También debe entenderse incluido en el término los llamados actos discrecionales, pues así se expresaba la Exposición de Motivos de la Ley de 1956, y con mayor razón debe entenderse ahora. C) La naturaleza revisora:

Uno de los pilares del sistema de jurisdicción contenciosa regulado en la Ley de 1956 fue el de atribuirle una naturaleza "revisora", lo que equivale- en palabras de la Exposición de Motivos de dicha ley- a requerir la existencia previa de un acto de la Administración, constituyéndose en presupuesto de admisibilidad de la acción contencioso-administrativa. Entonces se decía que "se habla de acto, y no de acuerdo, resolución, providencia o de cualquier otro concepto semejante, por ser aquél más extenso y comprender todas las manifestaciones de la actividad administrativa". Lo que no se ajusta a la realidad por cuanto quedaban fuera actuaciones administrativas que ahora se introducen en la Ley, si bien se admitiesen entonces los actos presuntos.

Con anterioridad a la Ley de 1956 la naturaleza revisora se entendió en el sentido de impedir que ante los tribunales contenciosos se esgrimieran, incluso, motivos o fundamentos distintos de los ya expuestos ante los órganos administrativos, pues alcanzaba a revisar lo ya actuado en vía administrativa.

La Ley de 1956, a través de su art. 69, superó esta concepción, permitiendo que ante los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa se pudieran aportar argumentos y razones distintas de las ya expuestas en vía administrativa, pero negando el acceso de hechos nuevos ante los tribunales no alegados ante la Administración. Reiterada y constante ha sido la jurisprudencia surgida durante la vigencia del texto de 1956, poniendo de manifiesto esa idea de impedir a la jurisdicción contencioso-administrativa examinar cuestiones que no se hubieran planteado con anterioridad ante la Administración, imposibilidad que alcanza también a las sucesivas instancias jurisdiccionales, como veremos después en la STSJ de La Rioja de 19 de Septiembre de 1991.

Como pone de manifiesto la STS de 8 de febrero de

"El Ayuntamiento en la contestación a la demanda alega como cuestión previa a la existencia de una causa de inadmisibilidad, imputando a la actora la introduc-

•••••• ••••• Comentario al Artículo 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa de 14 de Julio de 1998 ción en el proceso de cuestiones nuevas alejadas de las discutidas en vía administrativa... cuestión de todo punto irrelevante, toda vez que según la más moderna jurisprudencia el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa lo que exige es la existencia de un acto administrativo previo, expreso o presunto, de tal forma que una vez que el acto se ha producido, cualesquiera que fuesen sus pronunciamientos, los jueces tienen vía libre y jurisdicción para juzgar todas las cuestiones planteadas... debiéndose resaltar que sí no se pueden plantear temas nuevos ante la jurisdicción -Jo que evidentemente aquí no acontece- nada impide que puedan aducirse nuevos fundamentos jurídicos en apoyo de las pretensiones... " nitíva, en esta alzada. En efecto, hemos repetido en reiteradas ocasiones que no cabe confundir la cuestión litigiosa, que determina objetivamente el ámbito del proceso (y que en esta caso versaba cobre la nulidad de las liquidaciones controvertidas), y los motivos o razones jurídicas que se alegan como soporte de los pre1 tendido, cuya concreción, variación o amplia.6ión puede realizarse en cualquier momento o hito procesal, porque una cosa es el objeto controvertido (la cuestión) y otra cosa distinta es el argumento o motivo o el razonamiento empleado en justificación de lo en definitiva pretendido".

Pues, la naturaleza revisora permitfa la aportación de nuevos fundamentos, pero no la introducción de nuevas cuestiones no planteadas en la vía administrativa. En este sentido, la STS de 2 de abríl de 1993:

"En efecto, con abstracción de que el30 de octubre de 1989 se formalizó la notificación en un principio omitida, con lo que se subsanó dicho defecto... estamos en realidad ante una cuestión nueva, no susceptible de análisis en esta vía judicial, ya que no se trató sobre este problema, pudiendo hacerlo, en el recurso de reposición. Esta Sala ya ha reiterado que está vedada normativamente, la posibilidad de introducir, en las sucesivas alzadas jurisdiccionales, nuevos hechos o cambios sustanciales de los ya expuestos, capaces de individualizar histórica y jurídicamente nuevas pretensiones o modular las previamente esgrimidas, ya que lo único admitido, sin ruptura del equilibrio procesal de las partes, es aducir nuevos motivos o razones o meras alegaciones en su sentido propio de simples argumentaciones de las peticiones, siempre las mismas, deducidas en reposición o, en su caso, en la demanda y contestación".

... la nueva Ley somete a control de la Jurisdicción la actividad de la Administración Pública de cualquier clase que esté sujeta al Derecho Administrativo, articulando para ello las acciones procesales oportunas.

"Es cierto que la jurisdicción contencioso-administrativa es revisora... pero después de más de 35 añOs de vigencia de su ley reguladora sabemos ya lo que eso significa: sólo, y nada más, que el proceso contencioso-administrativo no puede existir sin un acto previo de la Administración, expreso o presunto; cualquier otro significado ha quedado ya arrumbado doctrinal y jurisprudencia/mente. Y la de 28 de febrero de 1994:

"Ciertamente la Ley de esta jurisdicción supuso una superación de viejas concepciones según las cuales no se podría atacar un acto administrativo sino en virtud de argumentos que ya hubieran sido articulados en vía administrativa, permitiendo que en el escrito de demanda se aleguen cuantos motivos procedan aunque no se hubieran expuesto en el previo recurso de reposición o con anterioridad a ésta (art. 69.1) pero sin que ello suponga la posibilidad de plantear cuestiones no suscitadas en vía administ¡ativa. La distinción entre cuestiones -nuevas y nuevos motivos de impugnación corresponden a la diferenciación entre los hechos que identifican las respectivas pretensiones y los fundamentos jurídicos que las justifican. STSJ de Valencia de 23 de noviembre de 1991 : ''El hecho de que tal extremo no haya sido objeto de expresa solicitud en el recurso de reposición no implica, forzosamente, como arguye el Ayuntamiento, que estemos en presencia de una cuestión nueva, insusceptible de ser analizada en la vía jurisdiccional y, en defi-

A sensu contrario la STSJ de La Rioja de 19 de septiembre de 1991:

STS de 22 de enero de 1993:

"Además es evidente que la pretensión no ha sido alterada: nulidad del expediente; y la alegación quepasamos a estudiar es únicamente un motivo más en que fundamentar la pretensión".

En relación con el silencio de la Administración, la STS de 22 de octubre de 1990 señaló:

'Tienen su origen estos autos en la impugnación de la denegación presunta, por silencio administrativo, de la declaración de ruina del edificio litigioso. ... Para un adecuado entendimiento del carácter revisor de esta Jurisdicción ha de advertirle que el privilegio de la decisión prevía no significa que necesariamente haya de existir esa decisión para poder acudir al proceso, sino únicamente que la Administración haya tenido la oportunidad previa de resolver aunque no lo haya hecho. Precisamente para evitar el cierre del acceso al proceso surgió la doctrina del silencio administrativo que implica la posibilidad de acudir a los Tribunales cuando la Administración no ha dictado resolución habiendo podido hacerlo". -

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Sobre el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativo se ha pronunciado el Tribunal Constitucional, señalando en -su Sentencia 98/92, de 22 de Junio lo siguiente:

'No corresponde a este Tribuna terciar en la polémica mantenida a través de tanto tiempo sobre el carácter revisor de fa Jurisdicción Contencioso-Administrativa ni sus límites... pero sí es obligación ineludible de este Tribunal rechazar toda aplicación de las leyes que conduzca a negar el derecho a la tutela judicial con quebranto del principio de interpretación más favorable al mismo. ... la misma Ley en su exposición de motivos dice que... la jurisdicción es por tanto revisora en cuanto requiere la existencia previa de un acto de la Administración, pero sin que ello signifique que sea impertinente la prueba... ni que sea admisible aducir en vía contenciosa todo fundamento que no ... para evitar el haya sido previamente expuesto cierre del acceso aL pro- ante la Administración, doctrina ésta ceso surgió la doctrina que alcanza plena potenciación desde el plano constitucional del dedel silencio administrarecho a la tutela judicial. Por contivo que implica la posi- siguiente... se hace patente que no ha existido variación sustancial de bilidad de acudir a los los hechos... sino tan solo, a lo sumo,

Tribunales cuando la simple perfeccionamiento de los moAdministración no ha Uvos del recurso, que desde luego no era exigible a la reclamación addictado resolución haministrativa. ... en una interpretación biendo podido hacerlo. extremadamente rígida del principio general sobre el carácter revisor de la jurisdicción contenciosa ... olvidando que la misión de los Tribunales no debe discurrir en esta forma, sino que, por el contrario, siempre que sea posible se debe manejar el procedimiento deforma que se pueda llegar a resolver sobre el fondo, es decir, de la forma más favorable a la efectividad material del derecho a la tutela judicial que garantiza el art. 24. 1 de la Constitución

Tal como tiene reiteradamente declarado esta Sala ... no admite el proceso contencioso-administrativo la desviación procesal producida al formularse en vía jurisdiccional cuestiones nuevas, sobre las que la Administración no tuvo la ocasión de pronunciarse, no procediendo en consecuencia hacer pronunciamiento sobre las mismas, al ser peticiones que no fueron objeto de las resoluciones administrativas impugnadas, sin que sea óbice a ello lo dispuesto en los arts. 43. 1 y 69. 1 de la Ley Jurisdiccional, ya que sí tales normas permiten nuevas alegaciones o motivos nuevos, en modo alguno autorizan que puedan modificarse, alterarse o aficionarse a las peticiones instadas en vía administrativa otras nuevas en esta vía... no cabe que se produzca una discordancia objetiva entre lo pedido en vía administrativa y lo interesado en vía jurisdiccional".La naturaleza revisora también implicó en la doctrina tradicional la necesidad de que el órgano jurisdiccional analizara con carácter previo a la cuestión de fondo, las posibles infracciones de las normas de procedimiento administrativo (SSTS de 14 de noviembre de 1975 y 17 de enero de 1976), señalándose que "las infracciones de procedimiento, por ser éste de orden público y quedar, por ello, fuera del principio dispositivo de las partes, preceden a todas las demás cuestiones", aunque una evolución posterior matizó el orden de preferencia entre las cuestiones de inadmisibilidad y las de procedimiento. Así la STS de 22 de marzo de 1976 señala: ''... dándose tal alegación de inadmisibílidad por esta causa -falta de jurisdicción- tenga preferencia su estudb a lo integrante de vicios en las actuaciones y de lo comprendido en los propios actos recurridos".Ahora bien: la nueva regulación que acoge la 'actuación administrativa', es decir no sólo los actos administrativos sino también la vía de hecho y la inactividad de la Administración, ¿implica la total desaparición de la naturaleza revisora de la jurisdicción contencfosoadministrativa?

Sentencias recientes del Tribunal Supremo mantienen esta línea, como la de 12 de noviembre de 1996, que señala:

Entendemos que no, pues aunque es evidente que se amplía el ámbito y objeto de este orden jurisdiccional, no precisándose la existencia de 'acto administrativo' previo en dos de los procedimientos que regula (inactividad y vía de hecho), lo cierto es que en el tradicional recurso contra actos sí habrá de existir una cuestión concreta a la que haya de constreñirse el recurso contencioso.-

"En función de la naturaleza revisora atribuida a la jurisdicción contencioso-administrativa respecto de los actos administrativos (art. 1 y 37 de la Ley Jurisdiccional) está vedado a la misma el conocimiento de cuestiones no planteadas ni propuestas a la Administración que en consecuencia no se ha pronunciado sobre ellas.

EIIo parece expresar el profesor LEGUINA VILLA, director de la Comisión que redactó el Borrador del Proyecto de 1995, cuando señala que uno de los propósitos de los redactores del texto, recogiendo una opinión unánime de la doctrina y de la jurisprudencia, ha sido superar en la medida de lo posible y con prudencia

La STC 294/94, de 7 de noviembre señala: "No puede excluirse que la inactividad administrativa puede incurrir en ilegalidad y afectar a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos".

SAL A

••••••••••• Comentario al Artículo 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa de 14 de Julio de 1998 el tradicional carácter revisor de actos previos de la jurisdicción contencioso-administrativa, y desde esta perspectiva el Proyecto propone una doble apertura: hacia determinadas formas de inactividad de la Administración y hacia actuaciones materiales constitutivas de vías de hecho.

DE TOGAS

En este sentido, el art. 33.1 de la nueva Ley, que señala que los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición, precepto que reitera lo que ya decía el art. 43.1 de la Ley de

F) Disposiciones generales de rango inferior a la Ley y Decretos Legislativos:

Positivo es el mantenimiento de la tradicional expresión "disposiciones de rango inferior a la Ley", pues evita las posibles interpretaciones reductoras a que se prestaría una referencia escueta a la potestad reg amentaria, que, originariamente, solo corresponde al Gobierno (art. 97 CE), aunque el art. 153.c) del Texto Fundamental la reconozca implícitamente a las Comunidades Autónomas. Se sustituye la palabra "categoría" que figuraba· en la Ley de 1956 por el "rango", quizás más técnica.

La jurisprudencia se ha pronunciado en más de una Por ello, y a salvo de los supuestos ocasión respecto de la diferencia entre acto adminisde inactividad y vías de hecho, entrativo y disposición general, señalando la STS de 19 tendemos que mantiene plena vide septiembre de 1989 que el "criterio diferenciador es gencia la doctrina jurisprudencia! claro: el reglamento forma parte del Ordenamiento, en el Derecho Admiconsolidada de la improcedencia de tanto que el acto es algo ordenado que se produce en hacer declaración de futuro. Como nistrativo es el ordenaaplicación de aquél". señala la STS de 14 de abril de 1977 miento común y general

"la jurisdicción contencioso-admiLas disposiciones generales han de ser de rango innistrativa es revisora de lo actuado , ferior a la Ley, por lo que la jurisdicción contencioso-adde las Administraciones por la Administración y ello exige, ministrativa no podrá fiscalizar las disposiciones de Públicas, de suerte que, por definición, la existencia de un rango de ley. "Los Tribunales de la Jurisdicción no pueen principio, es presuacto o disposición, expreso o preden revisar la constitucionalidad de las leyes" (STS 29 sunto, que es el que hay que conde marzo de 1969), límite que alcanza a todas las disrnible que éstas actúen frontar con el ordenamiento juríposiciones que tengan rango legal en nuestro ordenacon sujeción a Lo en él dico..., contestación imposible cuando miento jurídico. "No es admisible recurso contenciosolo que se pretende es un pronunprevisto. administrativo contra disposiciones con rango de ley, ciamiento sobre actos futuros, es correspondiendo al Tribunal Constitucional el control... decir, que no existen hoy y que puede las disposiciones normativas con fuerza de ley y a den incluso no existir". esta jurisdicción el de las normas reglamentarias "(STS 15 de diciembre de 1989).

D) Las Administraciones Públicas:

No ofrece novedad respecto a la Ley de 1956.

El Tribunal Constitucional sostiene la doctrina que el juicio de legalidad de los reglamentos corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa y no a dicho Tribunal, pues el juicio de constitucionalidad se refiere a las leyes y a las disposiciones normativas o actos que tengan fuerza de ley, lo que impide un juicio de constitucionalidad de los reglamentos. La potestad de este Tribunal para enjuiciarlos se limita a los casos en que se aleguen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (STC 141/85, de 22 de Octubre).

Como señala la STS de 11 de julio de 1989, "el Derecho Administrativo es el ordenamiento común y general de las Administraciones Públicas, de suerte que, en principio, es presumible que éstas actúen con sujeción a lo en él previsto. De aquí deriva ya una consecuencia clara: la jurisdicción contencioso-administrativa es la ordinaria y común a la hora de actuar el control judicial de la Administración previsto en el art. 106. 1 CE y, por tanto, las dudas han de ser resueltas a favor de dicha jurisdicción".

Respecto de los Decretos-Leyes, la STS de 9 de novíembre de 1992 dice que "la Sala carece de jurisdicción, dados /os términos del artículo 86 de la Constitución, para privar de eficacia a la norma de un Decreto-Ley, vista su interpretación por el TC". Es decir, un Decreto-Ley no precisa autorización previa de las Cones, por lo que una vez convalidado por éstas se integra en el ordenamiento como una Ley más, cuyo juicio de constitucionalidad solo corresponde al Tribunal Constitucional.-

La Ley utiliza el término "Administraciones Públicas", quizás atendiendo al Informe del Consejo de Estado al Proyecto de 1995 donde indicó que era preferible hablar en plural y no en singular como hacía éste, y asi regularizar la nomenclatura de la LRJPAC. Sobre las Administraciones sujetas hablamos al comentar el art. 1.2.E) Actuación sujeta al Derecho Administrativo:

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La STS de 2 de julio de 1992 señala la diferencia entre Decreto-Ley y Decreto Legislativo a efectos de su impugnación:

"Desde el punto de vista de su fiscalización, las leyes delegadas solo son fiscalizables por el Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo para comprobar su adecuación o no a fa delegación concedida o si se dictaron dentro del plazo señalado al efecto; mientras que los Decretos Leyes solo pueden ser fiscalizados por las Cortes para comprobar si concurren o no /as circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad, y, una vez convalidados, solo cabe contra ellos recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, nunca ante el Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo".

La ley de 1998 presenta como novedad la posibilidad de impugnación en el mismo plano de los Decretos Legislativos, cuando excedan los límites de la deque la Ley de la Jurislegación. Esta posibilidad venía dicción sitúa en su artísiendo reconocida por la jurispruculo 1 o a las dispósiciodencia, pues la fuerza legal del Decreto depende de que se hubiese nes de categoría dictado precisamente dentro de los inferior a la ley" límites de la delegación. La primera jurisprudencia surgida de la Ley de

1956 negó toda posibilidad de control jurisdiccional, pero como decimos evolucionó a contrario, señalando la STS de 28 de mayo de 1971 que corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa determinar si el Gobierno, al dictar el Decreto legislativo, se ajustó a la ley de autorización, porque los preceptos de tales Decretos "tendrán fuerza y eficacia de meras disposiciones administrativas en cuanto excedan de tos límites de la autorización o delegación".-

Sobre esta inclusión se había pronunciado la doctrina y en particular GARRIDO FALLA, señalando que así lo reconocía la jurisprudencia y la Ley General Tributaria, cuyo artículo 11.3 señala que decaen de su rango de disposiciones con fuerza legal si exceden del contenido de la Ley de Bases para convertirse en meros preceptos reglamentarios.La STS de 3 de noviembre de 1993 resume la doctrina jurisprudencia!: ''Se plantea así la cuestión de la revisión jurisdiccional de la legalidad de un Decreto legislativo, o en los términos del art. 82.6 CF., de la 'competencia propia de los Tribunales'. El precepto constitucional citado y la jurisprudencia del TC que lo ha interpretado (SSTC 51182, de 19 de Julio, y 47/84, de 4 de abril), no dejen lugar a dudas sobre la competencia de la jurisdicción ordinaria para enjuiciar la adecuación de Jos Decretos Legislati- vos a /as leyes de delegación, sin perjuicio de la que corresponde al TC. Esta Sala tiene ya declarado que /os Decretos Legislativos permiten un control, siquiera limitado a comprobar si el uso de la habilitación se ha ceñido a los términos de la Ley lo que requiere tanto el examen de los requisitos extrínsecos de la habilitación como del fondo".·

A los Textos Refundidos se refiere la STS de 17 de junio de 1992:

"En cuanto el Texto Refundido es una simple recopilación de normas vigentes sobre una determinada materia , de la que no puede emanar innovación alguna, constituyendo una legislación delegada de segundo plano, susceptible de ser revisada jurisdiccionalmente, en el mismo plano que la Ley de la Jurisdicción sitúa en su artículo 19 a las disposiciones de categoría inferior a la ley".Añadiendo esta misma Sentencia respecto de la legislación delegada en general: ''Por eso la doctrina científica ha subrayado que el rango de ley es predicable del Decreto delegado solo intra vires de la delegación, pues ultra vires no se da la posibilidad de alcanzar ese rango".·

G) La vía de hecho:

Es doctrina tradicional que "la concurrencia de una simple 'vía de hecho' en la conducta de la Administración demandada, con la consecuente inexistencia de acto administrativo, lleva a la conclusión de que en el caso de autos no hubo exceso en el ejercicio de la jurisdicción, especialmente cuando la fuerza atractiva de la jurisdicción civil ha de prevalecer en aquéllas cuestiones que afectan a fa titularidad del dominio o de fa propiedad" (STS de la Sala 1~de 31 de octubre de 1990).

La normativa vigente (art. 101 de la Ley 30/92, a sensu contrario), permite como regla general, la acción interdictal para la defensa contra la vía de hecho.La impugnación de la vfa de hecho se reconoce de modo expreso en el art. 25.2, de conformidad con el propio art. 1.1 , constituyendo por tanto una novedad respecto de la Ley de 1956, novedad que mereció la crítica favorable del CGPJ, en el Informe citado, ya que responde a la necesidad de que, sin merma del carácter básico de la jurisdicción civil, nuestro sistema contencioso despliegue toda su eficacia y posibilidades sin desplazar una carga indebida sobre aquélla. En este sentido, argumenta LOPEZ MENUDO a favor de la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa el dato de que con ello no se sustrae del conocimiento del juez ordinario la materia civil, pues al enfrentarse a un supuesto de vía de hecho no se enjuician solamente aspectos civiles, sino fundamentalmente administrati-

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Ley Reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa de 14 de Julio de 1998 vos: el juez ordinario no defendería la legalidad civil, sino la sumisión de la Administración al Derecho Administrativo, que regula el procedimiento y la competencia y, por tanto, la posible concurrencia de vicios que merezcan calificar lo actuado como vía de hecho.H) La inactividad de la Administración: Igualmente se recoge como objeto de impugnación en el art. 25.2 de la Ley y consecuencia del artículo 1.1. Este es uno de los aspectos donde se refleja más notablemente el cambio de paradigma de la jurisdicción contencioso-administrativa como mera jurisdicción revisora de actos administrativos, pasando a ser una Jurisdicción tuteladora de situaciones jurídicas subjetivas, esto es, de derechos e intereses legítimos, conforme resulta del art. 24.1 CE.-

Queda por determinar si la Corona queda sujeta de algún modo al control de la jurisdicción canteneioso-administrati va, pues el art. 1.3 no la cita.

Señala la E.M . de la Ley que este recurso se dirige a obtener de la Administración una prestación material debida o la adopción de un acto expreso allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo, sin que ello suponga que los órganos judiciales sustituyan a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el Derecho, incluida la discrecionalidad en el 'quando' de una decisión o de una actuación material.

El término 'inactividad' no es unívoco, pues puede hacer referencia a la no-producción de un acto; a no dictar disposiciones administrativas de carácter general cuya existencia esté prevista en una norma de rango superior; la no-creación de órganos necesarios para el cumplimiento de determinadas tareas; la no-prestación de servicios públicos exigidos por las leyes; el no-ejercicio de las acciones que correspondan a la Administración para la defensa de los derechos e intereses bajo su tutela; y, en fin, la no-ejecución de sentencias en los términos previstos en el fallo.Determinados supuestos anteriores se pueden resolver reaccionando ante la inactividad mediante denuncias, a las que determinada Jurisprudencia del Tribunal Supremo considera suficiente para admitir la legitimación, actuando frente al acto presunto que se produzca, y en otros requiriendo a la Administración correspondiente el cumplimiento que proceda. Así, en la esfera local el derecho que corresponde a los vecinos para exigir la prestación de los servicios esenciales (art. 18 LRBL), o la impugnación por los interesados de los Presupuestos que no recojan consignaciones para el abono de deudas reconocidas.

IV. AMBITO SUBJETIVO (art. 1.2 de la Ley) Se contiene en el artículo 1.2:

·se entenderá a estos efectos por Administraciones Públicas": a) La Administración General del Estado. b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas. e) Las Entidades que integran la Administración Local. dj Las Entidades de Derecho Público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades Locales. La dicción coincide, en lo esencial, con el artículo 2 de la LRJPAC.

Como señaló el CGPJ, la inclusión explicita de las Administraciones de las Comunidades Autónomas es consecuencia del art. 153.c) CE y de la Ley 34/81 , de 5 de octubre, que reconoce a las Comunidades Autónomas como Administraciones Públicas a efectos de legitimación en el recurso contencioso-administrativo. Se unifica la terminología empleada por el art. 2 LRJPAC, sustituyéndose la tradicional referencia a la tutela administrativa respecto de las entidades de derecho público, por la de dependencia o vinculación al Estado, Comunidades Autónomas o las Entidades Locales. Respecto a la Administración General del Estado es conveniente recordar la Ley 6/97, de 14 de Abril, de organización y funcionamiento de aquélla, determinando los órganos que la integran.

No se incluyen, sin embargo, de modo expreso las Corporaciones de Derecho Público, que se preveían en el Proyecto de 1995, y en la Disposición Transitoria 1ª de la LRJPAC. Sí se citan en el art. 2.c), con lo que el control que sobre ellas pueda ejercer la jurisdicción contencioso-administrativa parece no diferir en el fondo.lgual ocurre con la inclusión de los actos de control o fiscalización de los dictados por los concesionarios de los servicios públicos, contemplado en el artículo 2.d), cuya inclusión fue invocada por el CGPJ ante su omisión en el Proyecto de 1995.EI articulo 1.3 amplía el ámbito subjetivo si bien para determinados actos que se citan y no para la totalidad de la actuación de los órganos mencionados (Congreso de los Diputados, Senado, etc.).

''Conocerán también de las pretensiones que se deduzcan en relación con": a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al derecho público adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor

••••••••••• Comentario al Artículo 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa de 14 de Julio de 1998 del Pueblo, así como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo. b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial. e) La actuación de la Administración Electoral, en los términos previstos en la Ley orgánica del Régimen Electoral General".

Todo el número es una novedad respecto de la Ley de 1956, si bien la sujeción al control contencioso-administrativo de los poderes citados se contemplaba ya en sus respectivas leyes reguladores, con alguna excepción {Leyes Orgánicas del Dela "fuerza expanfensor del Pueblo y del Tribunal de Cuentas). Es la LOPJ, en su art.24, siva" de la jurisdicción la que extiende este orden jurisdiccontencioso-administracional a los actos de los Poderes tiva tiene sus anteceden- Públicos españoles, como exigencia del Estado de Derecho que retes en la ampliación del chaza la existencia de zonas inmuámbito jurisdiccional de nes de cualesquiera poderes públicos al control judicial. actos del TC y de actos

Queda por determinar si la Corona queda sujeta de algún modo al control de la jurisdicción contenciosoadministrativa, pues el art. 1.3 no la cita. Para MENDIZABAL ALLENDE, los actos de la Corona, aun cuando fueran materialmente admrnistrativos, quedarían excluidos de cualquier enjuiciamiento, pues el Rey nombra y releva libremente a los miembros civiles y militares de su Casa {art. 65.2 CE), discrecionalidad absoluta que impide su revisión jurisdiccionaL- de Las Mesas de las Cortes Generales.

No obstante, el TC se ha manifestado en sentido contrario (STC 112/84, de 28 de noviembre), señalando que la nítida separación de la organización de la Casa Real respecto de las Administraciones Públicas admite una regulación del estatuto jurídico del personal de la Casa, y que los actos que en aplicación de esa regulación procedan de los órganos a los que se encomienda la gestión puedan someterse al control jurisdiccional a través de la vía contencioso-administrativa, y en el caso de que se acuse la violación de un derecho o libertad fundamental, tengan acceso al recurso de amparo constitucionaLSeñaló el CGPJ que este número 3 del artículo 1º da respuesta a las exigencias de los artículos 24 y 9 de la

CE y conlleva el reconocimiento de que no solo los actos del Poder Ejecutivo son fiscalizables ante la juris- dicción contencioso-administrativa, sino también los actos materialmente administrativos de otros órganos constitucionales en la medida en que pueden afectar a los derechos e intereses de los ciudadanos. La razón de esta inclusión resulta del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que obliga a no dejar sin protección los derechos e intereses legítimos que puedan resultar afectados por la actuación de los poderes públicos cuando desarrollan funciones materialmente administrativas, y aun cuando los órganos actuantes no pertenezcan a la Administración Pública. Esta manifestación de la "tuerza expansiva• de la jurisdicción contencioso-administrativa. Tiene sus antecedentes en la ampliación del ámbito jurisdiccional de actos del TC (art. 99 LOTC) y de actos de las Mesas de las Cortes Generales {art. 49.3 Estatuto del Personal de las Cortes Generales de 26 de junio de 1989).Sobre esta 'fuerza expansiva' se ha manifestado DE MENDIZABEL ALLENDE, señalando que la CE ha potenciado la tendencia expansiva de lo contencioso-administrativo, como puso de manifiesto con anterioridad a 1978 lo contencioso-sindical y lo contencioso-electoral, y posteriormente lo contencioso-contable y lo contencioso-militar. Este efecto tiene una doble razón: la aparición de nuevas Administraciones Públicas (Comunidades Autónomas) , y la utilización de la vía contencioso-administrativa para el enjuiciamiento de la gestión instrumental y mediata de las instituciones constitucionales no integradas subjetivamente en el Poder Ejecutivo, pero cuya actividad material, objetivamente administrativa, se somete al mismo sistema de fiscalización. La jurisdicción contencioso-admistrativa pasa de ser el juez común natural de la Administración a convertirse en Juez común del Estado.

La actividad gubernativa judicial - letra b)- no se sujeta a limitaciones como ocurre en la letra anterior. No obstante, en el Informe del CGPJ se denotó una autodefensa al señalar que respecto de los reglamentos de autoorganización ha de salvaguardarse la autonomía organizativa que le corresponde en términos análogos a los proclamados respecto de los demás órganos constitucionales.

Almería, septiembre de 1998

Aproximación a la nueva Ley de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa

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CATEDRATICO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. UNIVERSIDAD DE SEVILLA

Pocos cambios legislativos, de los muchos que se están produciendo, podrán tener el gran alcance de esta Ley 29/1998, de 13 de julio (BOE del día siguiente), que regula la Jurisdicción Contencioso-Administrativa derogando la Ley de 1956. Era una tarea legislativa necesaria y difícil: había que actualizar y armonizar con la Constitución esta excelente Ley enriqueciéndola con nuevas técnicas jurídicas capaces de hacer efectivo el control de la actuación de las Administraciones en las nuevas circunstancias de desarrollo del Estado de Derecho. Las cuestiones sustantivas y procesales de atención necesaria están enmarcadas, sin embargo, entre las transformaciones económicas, sociales y políticas que han originado la masificación de dicha Jurisdicción. La praxis de democrática ha estimulado al ciudadano común a ser un usuario cotidiano del orden jurisdiccional que conoce de las pretensiones que se deducen en relación con la actuación de las Administraciones sujetas al Derecho Administrativo. La organización tradicional de la Jurisdicción carece de los medios necesarios para dar satisfacción adecuada a tan ge- neralizado ejercicio del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. La masificación de procesos en órganos con tan determinante de situaciones de grave "injusticia" administrativa, es decir, de denegación fáctica de justicia.

Un caos tal - cuyas víctimas son normalmente los recurrentes- no puede ser evitado a corto plazo aunque se incrementarán espectacularmente los medios precisos; por un lado, el número de recursos pendientes en toda España es elevadísimo, y por otro, la efectividad del control jurisdiccional de que se trata no depende sólo de la celeridad de actuaciones sino de la calidad de las mismas. En expresión coloquial, lo importante no es que se dicte una sentencia rápida sino una sentencia bien fundada en Derecho y en tiempo razonable. Esta necesidad enlaza el asunto con el de la especialización en Derecho Administrativo de los Jueces y Magistrados que han de servir en esta Jurisdicción.

La nueva Ley mantiene la creación realizada en 1985 (Ley Orgánica del Poder Judicial) de la nueva figura de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo; añade, además, los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo, y ordena al Gobierno que elabore los programas necesarios para instaurar esos órganos unipersonales en el periodo 19982000. Mientras tanto no entren en funcionamiento, las actuales Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia conocerán de los procesos que se hayan atribuido a los Juzgados. Existen previsiones de poner en funcionamiento inicialmente nueve Juzgados en Andalucía: uno en cada provincia, y dos en Sevilla. La Ley entrará en vigor el 14 de Diciembre próximo.

Los nuevos Juzgados, que carecen de precedentes en esta Jurisdicción, suscitan reservas a gran parte de la doctrina; la densidad de la materia administrativa y su alcance político aconsejan atribuirla a órganos colegiados aunque para algunos casos se permitiera la actuación de un Magistrado de la Sala. La nueva Ley ha optado por los Juzgados y los regula sin reservas atribuyéndole un importante cúmulo de competencias y estableciendo un procedimiento abreviado (artº 78), el más extenso del texto legal) para los recursos cuya cuantía no supere las 500.000 pesetas o que traten de cuestiones de personal ajenas al nacimiento o extinción de la relación de servicio. Este procedimiento se ordena en torno a una vista, que incluso puede celebrarse aunque no comparezca la Administración demandada. La concentración, la inmediación y la oralidad configuran este