Aproximación a la nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

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Aproximación a la nueva Ley de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa

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CATEDRATICO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. UNIVERSIDAD DE SEVILLA

Pocos cambios legislativos, de los muchos que se están produciendo, podrán tener el gran alcance de esta Ley 29/1998, de 13 de julio (BOE del día siguiente), que regula la Jurisdicción Contencioso-Administrativa derogando la Ley de 1956. Era una tarea legislativa necesaria y difícil: había que actualizar y armonizar con la Constitución esta excelente Ley enriqueciéndola con nuevas técnicas jurídicas capaces de hacer efectivo el control de la actuación de las Administraciones en las nuevas circunstancias de desarrollo del Estado de Derecho. Las cuestiones sustantivas y procesales de atención necesaria están enmarcadas, sin embargo, entre las transformaciones económicas, sociales y políticas que han originado la masificación de dicha Jurisdicción. La praxis de democrática ha estimulado al ciudadano común a ser un usuario cotidiano del orden jurisdiccional que conoce de las pretensiones que se deducen en relación con la actuación de las Administraciones sujetas al Derecho Administrativo. La organización tradicional de la Jurisdicción carece de los medios necesarios para dar satisfacción adecuada a tan ge- neralizado ejercicio del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. La masificación de procesos en órganos con tan determinante de situaciones de grave "injusticia" administrativa, es decir, de denegación fáctica de justicia.

Un caos tal - cuyas víctimas son normalmente los recurrentes- no puede ser evitado a corto plazo aunque se incrementarán espectacularmente los medios precisos; por un lado, el número de recursos pendientes en toda España es elevadísimo, y por otro, la efectividad del control jurisdiccional de que se trata no depende sólo de la celeridad de actuaciones sino de la calidad de las mismas. En expresión coloquial, lo importante no es que se dicte una sentencia rápida sino una sentencia bien fundada en Derecho y en tiempo razonable. Esta necesidad enlaza el asunto con el de la especialización en Derecho Administrativo de los Jueces y Magistrados que han de servir en esta Jurisdicción.

La nueva Ley mantiene la creación realizada en 1985 (Ley Orgánica del Poder Judicial) de la nueva figura de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo; añade, además, los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo, y ordena al Gobierno que elabore los programas necesarios para instaurar esos órganos unipersonales en el periodo 19982000. Mientras tanto no entren en funcionamiento, las actuales Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia conocerán de los procesos que se hayan atribuido a los Juzgados. Existen previsiones de poner en funcionamiento inicialmente nueve Juzgados en Andalucía: uno en cada provincia, y dos en Sevilla. La Ley entrará en vigor el 14 de Diciembre próximo.

Los nuevos Juzgados, que carecen de precedentes en esta Jurisdicción, suscitan reservas a gran parte de la doctrina; la densidad de la materia administrativa y su alcance político aconsejan atribuirla a órganos colegiados aunque para algunos casos se permitiera la actuación de un Magistrado de la Sala. La nueva Ley ha optado por los Juzgados y los regula sin reservas atribuyéndole un importante cúmulo de competencias y estableciendo un procedimiento abreviado (artº 78), el más extenso del texto legal) para los recursos cuya cuantía no supere las 500.000 pesetas o que traten de cuestiones de personal ajenas al nacimiento o extinción de la relación de servicio. Este procedimiento se ordena en torno a una vista, que incluso puede celebrarse aunque no comparezca la Administración demandada. La concentración, la inmediación y la oralidad configuran este nuevo procedimiento, muy influido por la legislación procesal laboral.

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Los Juzgados conocerán, en relación con las Enla nueva Ley de tidades locales, además de las citadas cuestiones la Jurisdicción de personal, de las materias de Haciendas locales, Contenciosolicencias urbanísticas con presupuesto inferior a dosAdministrativa cientos cincuenta millones de pesetas, licencias de apertura, declaraciones de ruina y órdenes de ejecución de obras, y sanciones administrativas de cualquier materia y cuantía. Tratándose de la Administración de las Comunidades Autónomas, entenderán de las mismas cuestiones de personal y de las sanciones consistentes en multas no superiores a diez millones de pesetas y cese de actividad o privación de derechos que no excedan de seis meses en materias de tráfico, circulación y La masificación seguridad vial; caza, pesca fluvial, de procesos en órganos pesca en aguas interiores, mariscon tan acusadas caren- queo y acuicultura; actividades molestas, insalubres, nocivas y pelicias personales y mategrosas; comercio interior y defensa riales ha engendrado de consumidores y usuarios; esuna tardanza crónica pectáculos públicos y actividades recreatvas y juegos y máquinas determinante de situarecreativas y de azar. ciones de grave «injusticia>> administrativa, es decir, de denegación fáctica de justicia.

Conocerán, asimismo, de los recursos contra disposiciones yactos de las Administraciones periféricas del Estado y de las Comunidades Autónomas, contra entidades instrumentales con competencia en parte del territorio na-------------.._ cional, e incluso contra resoluciones de órganos superiores si confirman los actos de los inferiores que controlen. (Se exceptúan los actos de cuantía superior a diez millones de pesetas, y los que versen sobre el dominio público, obras públicas del Estado, expropiación forzosa y propiedades especiales).

Tres últimas materias se atribuyen a los nuevos Juzgados: las impugnaciones contra actos de las Juntas Electorales de Zona, y las autorizaciones para la entrada en domicilios y lugares donde sea necesario el previo consentimiento del propietario, con el fin de ejecución forzosa de actos administrativos, y los recursos en materia de inejecución de actos administrativos firmes de todas las Administraciones (Arf29.2). Se trata, pues, de implantar una pieza my sólida en la nueva organización jurisdiccional. Contra las

Sentencias de los Juzgados cabrá recurso ordinario de apelación, si el asunto excede de tres millones; y si versa sobre materia electora, declaración de inadmisibilidad (si la cuantía supera los tres millones), protección de derechos fundamentales, litigios entre Administraciones e impugnación indirecta de disposiciones generales. También podrán interponerse contra sus Sentencias los recursos de casación para la unificación de doctrina y en interés de ley. Entre las innovaciones de la Ley hay que destacar la ampliación del objeto del recurso. Podrá interponerse contra actos, contra disposiciones generales (incluso los Decretos legislativos "ultra vires") y contra la inactividad de la Administración -para reclamar que cumpla las obligaciones impuestas por disposiciones generales, actos, contratos o convenios administrativos o la ejecución de sus actos firmes; y contra actuaciones realizadas por la vía de hecho. En estos casos se amplían las facultades del órgano jurisdiccional para declarar la inadmisión inicial del recurso si fuera evidente la inexistencia de obligación administrativa concreta o que la actuación se produjo dentro de la competencia y según el procedimiento. Hay que resaltar también la previsión de técnicas procesales flexibles que se aplican en numerosas fases del procedimiento. Entre ellas destacaremos las siguientes:

1) Los recursos en los que no existan terceros interesados podrán iniciarse mediante demanda, eliminando el escrito de interposición. 2) El recurrente, en todos los casos, podrá pedir en la demanda que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba ni tampoco de vista o conclusiones.

3) La preferencia para votación y fallo la tendrán los procesos de protección de derechos fundamentales y, continuación, tos recursos directos contra disposiciones generales. 4) Se mantiene la posibilidad de presentar el escrito de demanda dentro del día en que se notifique el auto declarando la caducidad del recurso por no haber presentado aquélla en plazo.

5) Si existe una pluralidad de recursos de idéntico objeto, el Juez o Tribunal podrá no acumularlos y tramitar uno o varios con carácter preferente dejando en suspenso los demás hasta que se dicte sentencia. Las partes de los recursos suspendidos podrán optar en su día por pedir la extensión a su favor de los efectos de la sentencia o sentencias firmes die-

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••••••••••• Aproximación a la nueva Ley de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa tadas, o porque continúe su procedimiento o por el desistimiento.

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6) En materia tributaria y de personal al servicio de la Administración Pública, podrán solicitar la extensión de los efectos de una sentencia firme, en el plazo de un año posterior a la última notificación, los interesados que se encuentren en idéntica situación jurídica que la resuelta por el fallo, siempre que el Juez o Tribunal sentenciador fuera también competente, por razón del territorio, para conocer de sus pretensiones de reconocimiento de la misma situación individualizada. turbación grave de los intereses generales o de tercero que el Juez o Tribunal ponderará en forma de circunstanciada". Resalta el incremento de conceptos jurídicos indeterminados que deberá ir integrando y concretizando la jurisprudencia lejos de cualquier discrecionalidad o arbitrariedad judicial. Finalmente, haremos referencia a algunas innovaciones de fondo que requerirían otros medios de análisis. En primer término la Ley intenta desplazar la cuestión del control de los actos políticos utilizando la fórmula positiva de que la Jurisdicción conoce: " protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos".

7) El mes de agosto se declara inhábil. Durante el mismo no correrá el plazo para interponer el recurso contenciosoadministrativo ni ningún otro plazo previsto en la nueva Ley, salvo

La evolución de para el procedimiento de protecnuestra praxis democrá- ción de los derechos fundamentica reclama imperatitales. La excepción a esta nueva regla es para los casos de urgenvamente que los Jueces cia o de necesidad: las partes poy Magistrados se sitúen drán solicitar del Juez o Tribuna en la cúspide de todas que habilite los días inhábiles en el procedimiento de protección de las profesiones jurídiderechos fundamentales o en el cas. incidente de suspensión o de adopción de otras medidas cautelares. La habilitación deberá ser en todo caso acordada cuando su denegación puediera causar perjuicios irreversibles.

Es también de subrayar la polémica técnica introducida para controlar la doctrina de las Sentencias sobre recursos indirectos que estimen la ilegalidad de las disposiciones de carácter general: la cuestión de ilegalidad aparece como trasplante de la cuestión de inconsitucionalidad, aunque tenga efectos finales distintos.

Asimismo destaca el reforzamiento de la potestad jurisdiccional en la ejecución de sentencias, si bien se prohibe a los órganos jurisdiccionales redactar preceptos reglamentarios en situación de los que anulen, y determinar el contenido discrepcional de actos que anulen.

8) Las medidas cautelares podrán solicitarse antes incluso de interponer el recurso, cuando se trate de impugnar la inactividad de la Administración o la actuación por la vía de hecho, en cuyo caso deberá interponerse el recurso en los diez días siguientes a la notificación de la adopción de las medidas. En los demás recursos podrá pedirse la adopción de medidas en cualquier momento -salvo la suspensión de disposiciones generales, que se solicitará en los escritos de interposición o de demanda-, y se acordarán: a) atendidas las circunstancias de especial urgencia, aun sin oir a la parte contraria, si bien el Tribunal convocará a las partes a una comparecencia dentro de los tres días siguientes, para tratar sobre el levantamiento, mantenimiento o modificación de la medida adoptada; b) y, en general, podrá acordarse la medida cautelar cuando "la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudiera hacer perder su finalidad legítima al recurso", y podrá denegarse cuando de la misma "pudiera seguirse per-

La nueva Ley incorpora un denso contenido procesal al esquema normativo de la sencilla excelencia de la Ley 1956; opta por ensayar la figura de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo como pieza importante del sistema y abre algunas posibilidades más del control de la actuación de las Administraciones Públicas. Pero toda la reforma está radicalmente condicionada por la dotación de medios materiales, y sobre todo por la selección, formación, estímulo y valoración de los miembros de la carrera judicial que sean necesarios para la implantación real y efectiva de esta Ley. La evolución de nuestra praxis democrática reclama imperativamente que los Jueces y Magistrados se sitúen en la cúspide de todas las profesiones jurídicas. Para atraer a los más dotados la sociedad y el Estado deben dignificar esos oficios en el máximo grado de la excelencia, cimentándola también en una cumplida dotación económica y en exigentes criterios objetivos de mérito y capacidad para su selección.

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NUESTRA JURISPRUDENCIA

Doctrina y Jurisprudencia

Civil

A diferencia de lo que señalaba Carnelutti - "la verdad es como el agua: o es pura o no es agua"en nuestro sistema procesal vale casi todo, de forma que puede aparecer e incluso en algunos casos pasar como agua potable, todo aquello que simplemente presente propiedades licuosas.-

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Y si en el plano puramente teórico, está sólidamente consolidada la distinción entre verdad formal y verdad material, en el que hacer diario de nuestros Tribunales podemos encontrar sin embargo todo tipo de ejemplos contradictorios a la hora de valorar la primacía o el equilibrio de una u otra: referencia a la hora de fundar un fallo, y por ende, advertir toda clase de actitudes personales de los Juzgadores de turno ante la necesidad de fundar la resolución desde una u otra concepción , como lo prueban algunas resoluciones civiles de nuestra Audiencia, que pasamos a reseñar.1.- En debate sobre la distinción entre el ARRENDAMIENTO DE INDUSTRIA Y LOCAL DE NEGOCIO, la sentencia de fecha 3 de febrero de 1.998 (Ponente limo. Sr. Gómez Bermúdez), después de señalar la diferencia básica entre ambos, no siempre fácil, en arrendamiento de local de negocio se alquila la finca para montar su propio negocio, en el de industria el local tiene ya un negocio, que tanto si está en uso o no, es susceptible de su inmediata explotación, resume dicha la resoluciónadvierte la necesidad de utilizar los juicios inductivos sobre los medios de prueba formalmente alegados por las partes para, al menos, completar la problemática fáctica que planteaba el supuesto concreto, para llegar de forma rigurosa a la verdad material subyacente en la relación, de manera que su lectura, salvando por un momento la distancia en cuanto a la seriedad y transcendencia de la trama, bien pudiera recordarnos la metodología que habitualmente usara el ínclito Sir Arthur Conan Doyle. 2.- Otro ejemplo de interpretación no formalista de la norma pudiera constituirlo la sentencia de 19 de enero de 1.998 pasado (Ponente limo. Sr. García Laraña) en la que partiendo del principio general por el que la "EXISTENCIA DE UN PRO1 CESO PENAL INTERRUMPE LA PRESCRIPCióN CIVIL" no corriendo el plazo prescriptivo toda vez que el perjudicado está impedido legalmente para ejercitar la acción correspondiente, sin embargo, cuando el procedimiento penal incoado no tiene tal consideración sino que se mantiene como un mero expediente a prevención (supuestos en los que la posible infracción no puede ser perseguida sino mediante denuncia previa del perjudicado), dichas diligencias "no interrumpen la prescripción civil si no llega a presentarse la denuncia dentro del plazo debido, pues en tal caso no llega a cumplirse el requisito de perseguibilidad marcado por la norma penal" para alcanzar la denominación de proceso penal.1

3.- La sentencia de fecha diecisiete de febrero de 1.998 (Ponente Ilmo. Sr. Gómez Bermúdez), partiendo de una interpretación histórico-legislativa y teleológico de la norma procesal (elevándose de la mera literalidad de la norma), argumenta que en aquellos casos en que se infrinja el derecho de defensa -como por ejemplo en el Decreto de 21 de noviembre de 1.952 al remitirse a los artículos 733 y 734 de la Ley de Enjuiciamiento Civil-, el recurso adhesivo, (por no quedar previsto en la ley procesal posibilidad alguna a las demás partes para combatirla por vía de alegaciones), no sólo pervivirá si lo hace el recurso principal, sino que, además, "no puede convertirse en una suerte de contrarrecurso, sino que ha de presentar su contenido en sintonía con las pretensiones del recurrente principal" puesto que, la parte que pretende hacer valer una adhesión autónoma "está utilizando todas las posibilidades del recurso de apelación, cuando ya ha pasado el plazo preclusivo para interponerlo" y además se provoca "desigualdad con la parte recurrente principal cual es que plantea la impugnación des-