JURISPRUDENCIA COMENTADA

TOGA S

Jurisprudencia

Comentada

Sentencia del Tribunal Supremo {Sala 13 ) de 1S de Febrero de 1996 {R-1255) bre esta materia se ajusta a la normativa de la LAU de 1964, cuyo origen está en la LAU de 1946 y de la que ha mantenido una redacción y un significado análog<i. Así, bajo el contenido del artículo 118 han estado muchas sentencias anteriores a la que comento, y que se resuelven en concordancia con las líneas del mencionado artículo -que como veremos difieren de las actuales-: - ST 13 de mayo de 1974. (R-2063).

- ST 21 de diciembre de 1974. (R-5171 ). - ST 27 de enero de 1984. (R-388).

- ST 17 de julio de 1992. (R-6434). l. SENTENCIA ACTUAL

COMENTARIO:

Esta STS -en la que se desestima el recurso- enjuicia la resolución a instancia del arrendador del contrato de arrendamiento urbano, en base al art. 118 de la LAR de 1964, por estimar que el mencionado artículo le autoriza a resolver el contrato cuando concurre como causa la destrucción de la vivienda o local de negocio, esto es, de la cosa arrendada.

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~t//.ák DOCTORA EN DERECHO CIVIL

Consecuentemente, estamos frente a una sentencia en la que se acoge el criterio de que cuando concurre la pérdida técnica, ocasionada por averías o deterioros importantes, así como las derivadas de la acción del tiempo, calidad de los materiales e incluso negligencia, se impone la necesidad de realizar obras para reponer lo arrendado al estado que permita su uso y posesión, teniendo siempre presente que el importe de la reconstrucción no puede exceder del cincuenta por ciento del valor real de la vivienda o local correspondiente, porque en tal caso, se considerará causa común de resolución del contrato. Actualmente, tras la entrada en vigor de la nueva Ley de Arrendamientos Urbanos 29/ 1994, de 24 de noviembre; la pérdida o destrucción de la finca arrendada -art. 28- introduce como novedad que será, por una parte, causa de extinción y no de resolución del contrato, y por otra, añade que tal extinción se producirá solo cuando la causa no sea imputable al arrendador'.

11. LA JURISPRUDENCIA La jurisprudencia que existe hasta el momento so-

En las dos primeras sentencias -la de 13 mayo 1974 y la de 21 de diciembre de 1974-, se estimó la resolución del contrato por ruina del inmueble, ya que las obras de reparación excedían del cincuenta por ciento del valor real de éste, quedando este dato suficientemente probado, lo que determinó la resolución del contrato por el 118.2 de la LAU.

Respecto a la de 27 de enero de 1984, se declara no haber lugar al recurso por estimar errónea la aplicación del artículo 118, párrafos 1º y 22, de la LAU , porque carece de autenticidad a efectos de la casación, las certificaciones o testimonios-de actuaciones practicadas en otros procesos, así como de las sentencias en ellos recaídas.

Por último, la sentencia de 17 de julio de 1992, considera que, efectuada la declaración del edificio siniestrado con un resultado desproporcionado entre el costo de las reparaciones y la mitad del valor real de la edificación, procede la resolución por tratarse de la pérdida técnica de la finca, fundada exclusivamente en la desproporción de las valoraciones. En todas estas sentencias se resuelve sin tener en cuenta la causa que las originó. Pero, a partir de la entrada en vigor de la nueva Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, se introducen cambios importantes como considerar la pérdida o destrucción causa de extinción y no de resolución del contrato, añadiendo a continuación que tal deterioro no debe ser imputable al arrendador, o lo que es igual, la causa adquiere ahora relevancia en el sentido de que si la originó el arrendador los efectos de extinción del contrato no se producirá.

El distinto tratamiento tiene su importancia, y así lo

( 1) Doctrina sen lada en la anterior y actual LAU: La Ley de 1964 resuelve el contrato cuando concurre la pérdida o destrucción de la vivienda o local, síempre que su reconstrucción exoeda del cincuenta por ciento del valor real, siendo indiferente la causa que provoca el siniestro.

Por el contrario, la Ley de 1994 ante el mismo supuesto de pérdida del inmueble, otorga·a la causa muclla más importancia, puesto que, de considerarse ésta imputable al arrendador provocaría la no extinción del contrato de arrendamiento.

(2) La jurisprudencia resuella por el Tribunal Supremos desde la entrada en vigor de la LAU de 1964 por el articulo 118, que estimaba el contrato de arrendamiento resuelto si tras la pérdida o destrucción del inmueble, la reconstrucción excedía del cincuenta por ciento, no importando la causa; es de línea similar a su preoedente, el 155 de la LAUde 1946. del que úni· camente difería por decir "cosa arrendada" en lugar de "Vivienda o local de negocio" y "Valor que tuviera asignado la finca a efectos fiscales" en vez de "Valor real". expresan autores como SERRANO GARCW, LEON CASTRO o DE COSSIO•, CLEMENTE MEOR05 cuyas opiniones recogeremos más adelante.

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III. LA DOCTRINA

Ante todo hay que decir que la doctrina distingue entre la pérdida técnica o material y la jurídica; y entre la total y la parcial.

En primer lugar, nos referiremos a la pérdida técnica o material6 , es decir, la pérdida o destrucción futura y previsible, entendiendo como tal que es la destrucción física de la cosa, bien actual o futura y previsible, que no admite ni reconstrucción ni reparación, y que puede producirse por un acontecimiento catastrófico

Ante todo hay que y de producción instantánea (incendio7, terremoto, acción bélica ...) decir que la doctrina o también a consecuencia de avedistingue entre la pérrías, deterioros o pérdidas importantes (como la acción del tiempo, dida técnica o material mala calidad de los materiales e iny la jurídica)· y entre la cluso por negligencia del arrendador).8Cuestión ésta última que no total y la parcial. se plantea con la actual redacción del artículo 28, apartado a).

En cuanto a la pérdida jurídica o inminente, que vendrá dada por la existencia de normas, o de actos en ejecución de normas, que prohiban o imposibiliten la utilización de la finca arrendada conforme a su destino, como es el de la expropiación de la finca arrendada. Según DE COSSIO Y LEON-CASTRO' la base de esta categoría está en fa gravedad y perentoriedad que no permite trámites dilatorios sin grave riesgo, el cual es contemplado en fa nueva Ley de 1994 como una de fas causas de resolución que traerá consigo fa extinción del contrato, siempre que exista una declaración administrativa previa de ruina inminente. De otra parte, nos encontramos que cuando se pro- duce la pérdida del inmueble, habrá de tenerse en cuenta si ésta es total o solo parcial'0, diferenciación que según GUIJARRO HERNANDEZ" debió haber recogido la LAU y no la Ley del Suelo-Decreto de 9/4/1976'2 • En el primer supuesto, cuando la pérdida es total, no plantea problemas, porque la prestación del contrato deviene imposible y, por tanto, se extingue el contrato. Por el contrario, de ser la pérdida parcial, el artículo 118 resuelve equiparando la destrucción al siniestro siempre que para la reconstrucción de la vivienda o local de negocio hiciera preciso la ejecución de obras cuyo costo exceda del cincuenta por ciento de su valor real, lo que se determinará mediante prueba pericial'3• Pero el artículo 28 no dispone ningún precepto similar, por lo que habrá que entender, que se producirá la extinción del arrendamiento cuando la pérdida, aún siendo de solo parte de la finca, imposibilite usarla para el fin al que estaba destinada; inhabitabilidad que no ha de deberse a la necesidad de llevar a cabo obras de conservación, sino a lo que se requiere por, el artículo 2 de la LAU vigente.

Esto es así respecto a la pérdida, sin embargo, en lo referente a la ruina••, autores como LEON-CASTRO Y DE COSSI0'5 , apoyan el concepto sobre el dato objetivo que marca la Ley de que los desperfectos superen el cincuenta por ciento de la edificación. Veamos ahora las opiniones de diferentes autores sobre las novedades introducidas tras la nueva LAU: Hay quien, como SERRANO GARCIA'6, al abordar el análisis de este artículo 28, lo primero que aprecia es cierta concordancia con lo previsto en el artículo 1568 del Código civil, con lo que estima que en materia arrendaticia opera como causa de extinción la pérdida de la cosa, ya que si no hay objeto, no habrá contrato. Al configurar tanto la pérdida como la declaración de ruina causas de extinción, y no de resolución, destaca que la diferencia de tratamiento tiene su importancia, porque mientras la resolución -art. 27 LAU vigente- presupone,

(3) SERRANO GARCíA, J. reakza el comen!año al anicufo 28 de la LAR en ellrbro que dinge GUILARTE GUTIÉRREZ. V.: 'ta nueva Ley de Arrendamientos Urbanos". Ed. Lex Nova. Va· nadolid. 1994. Págs.: 367 y$$

(4) LEóN-CASTRO, J. Y DE COSSíO. M.: 'Arrendamie!'ltos Uroanos. La nueva Ley de Arrendamientos Uroanosde 24 de noviembre de 1994". Ed. Comares. Granada. 1995. Págs.: 201 y$$.

(5) A.A.V.V. (Coordinadora: VALPUESTA FERNáNOEZ. M.R·): .Comentaños a la nueva Ley de Arrendamientos Uroanos". Ed. Tirant lo Btancll. 1995. En las págs.: 274 y ss, CLEMENTE MEORO comenta el Míoulo 28 de la nueva LAR· (6) STS 9 de mano de 1979· (R· 857).

(7) STS8de abril de 1985. (R· 1684), STS 12 de diciembre de 1988 (R· 9433). STS 6de mayo de 1994 (R-3715). STS 30 de noviembre de 1994 (R·8639). (8) STS26 deabr~ de 1988 (R· 2036), STS 21 de junio de 1995 (R· 5178).

(9) Op. cit.. págs.: 202 y 203.

(10) El art. 183.1 de la Ley del Soolo d.terencia entre nina tola! y patcoal al deCir. "Cuando alguna oonstrucáón o parte de ella esiiMera en estado ruinoso. el Ayuntamiento. de olicoo o a lllS· tancia de cualquier 111teresado, dedaratá y acordará la tola! demclicíón. previa audíenaa del propielatio y de los moradores, salvo .-.minente pelogto que lo inllidiera•. (11) GUUARRO HERNANOEZ, J.J.: 'ta dec:larac:ión de nina de la finca como causa de eX1maón del contrato de arre!'ldamienJo". La Ley. 1988. Tomo IV. Págs.: 943 a 950. (1 2) STS22 de septiembre de 1983 (R· 5723) y STS21 de enero de 1987 (R·1 797). (13) STS21 de diciembre de 1990(R·1 0362) y STS 7 de septiembre de 1994 (R·7246). (14) STS26 deall<il de 1988 (R·2036)y STS 18deabril de 1994 (R-2816). (15) Op. cit., pág.: 204.

( 16) Op. cit . págs.: 368. según este autor, la existencia de determinados presupuestos para su efectividad, como es la actuación de una de las partes intervinientes cuando la otra no cumple con las obligaciones propias de la relación arrendaticia; tal presupuesto no se da en la extinción desde el momento en que ésta va a operar de modo automático; si se pierde la cosa o se declara ruina. En la misma línea está CLEMENTE MEOR0'7, quien apunta que la diferencia no es meramente terminológica, porque la resolución supone la extinción del mismo y el régimen de ambas es diferente. Así, mientras la resolución presupone el incumplimiento del culpable, no por caso fortuito o fuerza mayor, la extinción resulta por imposibilidad sobrevenida y no exige culpabilidad.

S ALA

Pudiendo de esta manera el acree... parece lógico dor exigir, aún optando por la resoadmitir la posibilidad lución, indemnización por daños y perjuicios en base a la existencia de exigir una indemnidel incumplimiento del culpable. Sin zación por los perjuiembargo, esta distinción entre la resolución del contrato por incumplicios que se le haya caumiento y la extinción del contrato sado al arrendatario... por imposibilidad sobrevenida fortuita se desdibuja en el art. 28 LAU desde el momento en que se dispone la extinción por pérdida de la finca arrendada no imputable al arrendador, de lo que el autor deduce a contrarío sensu, que sí cabrá por pérdida imputable al arrendatario; y en cuanto se incluya el supuesto de declaración de ruina, porque la ruina no significa, necesariamente, la imposibilidad de la prestación y no se distingue según haya existido o no culpa alguna de las partes.

CASTRO-LEON y DE COSSI0'8 , por su parte no entran en la distinción resolución-extinción, estimando el valor de la prueba factor más relevante. De esta forma, consideran que el artículo 28 contiene causas de extinción del contrato de arrendamiento siempre que fuere por causa no imputable al arrendador; no pareciéndoles forzada la interpretación analógica de los criterios propios del régimen común que el Código civil admite para distinguir la pérdida física de la económica del objeto contractual, y por tanto, equiparándose a la pérdida o destrucción, el siniestro que para la reconstrucción de aquella exija la realización de obras cuyo coste exceda del cincuenta por ciento del valor real de la vivienda al ocurrir el siniestro, sin que para esta valoración se tenga en cuenta el valor del suelo, cuya determinación quedará al arbitrio de los Tribunales. Estos autores últimos se asientan en un concepto

(17) CLEMENTE MEORO, M. en AAV.V.: 'Comentarios...", cit., pág.: 276. (18) Op. ci~ págs.: 204 y 205 de ruina apoyado en que el coste actual de los de~ perfectos sea superior al cincuenta por ciento del vale de la edificación, calculando éste último valor al que re sulte al hacerse la declaración de ruina, por lo que ter drá gran importancia se detalle partida a partida el cost de las reparaciones a efectuar a fin de obtener la ade cuada proporción de no superar el valor actual del cir cuenta por ciento de lo edificado, debiendo ser dich ruina considerada como un concepto unitario, salvo qu se tratara de cuerpos aislados independientes. Perc hay que tener presente que esta base sobre la que s asienta el concepto de ruina, está ausente para la pé dida.

ID. LA CAUSA

Expuesto lo anterior, hay que considerar la causa d la pérdida o destrucción relevante tras la entrada en v gor de la LAU de 1994, puesto que mientras anterio mente la Ley no distinguía entre el origen que podía te ner la pérdida de la cosas arrendada, bastando con qu se produjera, sin perjuicio del derecho del inquilino reclamar los daños y perjuicios; actualmente, el resu tado es diferente, tal como se verá a continuación. Est es, la indiferencia que ante la causa mostraba la LA de 1964 para el ejercicio de la acción, se vuelve a sens contrarío en la nueva Ley.

Esta doctrina que se apoyan tanto en el artículo 11 de la LAU de 1964 como en el artículo 155 de la Le anterior, aparece ratificada por las sentencias de 30 d septiembre de 1957 y 19 de diciembre de 1964, dispc niéndose en ellas que la pérdida de la vivienda o loe; de negocio, será causa común de resolución del cor trato de arrendamiento. Tal resolución se produce co todas sus consecuencias en orden a la extinción de la obligaciones de ellas derivadas, ya obedezca la pé dida a caso fortuito o a culpa o a negligencia de un persona, sin perjuicio, en el último supuesto, de la ce rrespondiente acción de daños y perjuicios.

Por el contrario, el artículo 28 de la vigente Ley : destaca la importancia de la causa que motiva la pé dida del inmueble; y así lo pone de relieve en su apa tado a), donde dice textualmente: "el contrato de arrer damiento se extinguirá ... por la pérdida de la fine arrendada por causa no imputable al arrendador".

Consecuentemente, el contenido de este precept viene a poner de relieve el propósito del legislador pe intentar establecer en la nueva Ley un supuesto qu evite la indefensión del arrendatario ante un desaloj por pérdida de la finca arrendada, cuando esta proveng por culpa o negligencia del arrendador. Ocasionand en éste supuesto no solo una indemnización por lo daños y perjuicios sufridos, sino también la continuación del contrato de arrendamiento, previa reparación de la vivienda o local de negocio.

Por otra parte, no podemos dejar de subrayar ahora lo anteriormente apuntábamos entre resolución y extinción, ya que el legislador al conceptuar la pérdida de la finca arrendada como causa de extinción y sacarla del artículo 27.2 relativo a la resolución, ha pretendido garantizar los derechos e intereses del arrendatario, cuando la causa de la pérdida provenga y le sea imputable al arrendador. En este caso, y siguiendo una interpretación literal del artículo 28, ya apuntada por SERRANO GARCIA'9, diremos que el contenido de este artículo obliga a pensar que la pérdida del inmueble no es causa de extinción si aquella es imputable al arrendador. Esto nos lleva a diferenciar la resolución de la extinción, porque mientras la primera presupone el incumplimiento del culpable, la segunda, indica una imposibilidad sobrevenida que no exige culpabilidad. Finalmente, nos referiremos a la declaración de ruina que figura en la letra b) del artículo 28 de la Ley vigente: "el contrato de arrendamiento se extinguirá ... por la declaración firme de ruina acordada por la autoridad competente". Comprobamos, como en este apartado no se hace mención a la imputabilidad del arrendador, por lo que habría que entender en este caso, que la declaración de ruina es independiente al origen de la causa, porque la misma se ha podido producir como consecuencia de la conducta negligente del titular del inmueble, que no llevó a cabo las obras de conservación necesarias, o que provocó el siniestro que determina la declaración de ruina. Y, sin embargo, tal como apunta CLEMENTE MEORQ20, ello no se tiene en cuenta, a diferencia de lo que sucede en caso de pérdida de la finca arrendada. En consecuencia, al arrendador le interesará si la causa de ruina le es imputable, instar su declaración y conseguir la extinción del contrato -artículo 28-, antes de que el arrendatario acuda esto es, al del articulo 27 de la LAU , que se remite al1124 del C.c.

Por tanto, parece lógico admitir la posibilidad de exigir una indemnización por los perjuicios que se le haya causado al arrendatario, por la privación del uso de la vivienda, quedando en suspenso a su vez el pago de la renta del contrato.

IV. CONCLUSIONES

La ST que hemos elegido nos ha servido para comparar la regulación que sobre la resolución del contrato {19) Op. cit, pág.: 368 y ss. {20) Op. cit, págs: 278 y 279. de arrendamiento tenía la LAU de 1964 y las causas de extinción que recoge la vigente Ley de 1994; que como vemos mantienen -ambas- ciertos rasgos comunes como es una enumeración cerrada de los motivos que provocan tales efectos, que tales causas deben referirse al tiempo en que se produjeron y que producen efectos desde el momento en el que la ST se declara firme. Por el contrario, entre ambas legislaciones existe como diferencia principal el que la LAU anterior tomara más los elementos objetivos -que la pérdida del inmueble superase el 50%-, sin determinar la causa o el origen que la habían provocado -elementos subjetivos-. Esta innovación que se produce ahora con la nueva Ley de Arrendamientos Urbanos, permite que a la hora de plantearse un supuesto como el que estamos tratando, el juez entre a indagar si hubo o no culpa del arrendador, porque si así fuera no importará el estado de deterioro del bien, si es superior o no al 50% del valor real, porque si así lo solicitara el arrendatario, el arrendador vendrá obligado a restaurar el inmueble. Consecuente el valor de la prueba pericial que durante años ha causado no pocos problemas derivados de dictámenes periciales casi siempre contradictorios carentes de objetividad y que únicamente recogían los intereses particulares de cada parte, se complica aún más actualmente cuando además pueda del mencionado informe pericial derivarse si la pérdida -no la ruinadel inmueble es por culpa del arrendador. Es por tanto en este punto donde se ocasiona el conflicto de intereses y que como hemos apreciado se ajustan la mayoría de las sentencias apuntadas en este estudio.

En estas circunstancias, y con estos antecedentes, puede decirse que el ciudadano, se encontraba indefenso frente a la inactividad, y el abandono, de la Administración, en los casos en que frente a nuestras peticiones o solicitudes no le interesaba hacerlo o simplemente no lo hacía.

La inactividad de la

Administración

MARCOSGOMEZPUENTE

Doctor en Derecho

Editorial Aranzadi 1997.973 págs.

Adelantemos, antes de exponer cualquier otro punto de vista, que hoy, que el ciudadano está tan relacionado con la Administración, bien sea en forma de gestiones particulares demandando y solicitando determinados servicios de sus distintas áreas profesionales, obligado por otras circunstancias por razón de familia, hijos, estudios, multas de tráfico, seguridad social, etc. que, bueno es recomendarle que sepa el terreno que pisa y esté preparado como suele decirse "para la vida moderna". Desde esta perspectiva es útil el libro que comentamos en aras de saber qué hacemos cuando la Administración permanece inactiva cuando no contesta, porque no quiere a nuestros requerimientos. Es claro que en la obra que comentamos se aborda la problemática de la inactividad de la Administración, pero es de destacar que en ella se abordan los tipos, clases, sus derivaciones y lo que es más importante para nosotros, los medios para enfrentarse a ella, los posibles instrumentos preventivos, las técnicas para su control, y eventualmente para su sanción. Cuando vemos los medios técnicos, que el Derecho proporciona para ayudar a que la Administración cumpla sus fines, observamos que éstos se centran en el control de la actividad de la misma, pero -lnsistímos, solo cuando actúa-, y comprobamos que apenas existen mecanismos para luchar contra su inactividad, es decir cuando omite su obligación de actuar, la propia Administración. La realidad es que, hemos venido actuando en una línea de defensa frente a la actividad, regular o mala, de la Administración, desenvolviéndonos dentro de la línea repetida del Recurso Contencioso -administrativo, un recurso que durante mucho tiempo se ha venido concibiendo como un mero recurso objetivo para contrastar la legalidad del acto administrativo.

De ahí que existieran algunas ficciones que buscaban facilitar el acceso a la jurisdicción, tales como atribuir efectos jurídicos al silencio administrativo o dar por legalmente supuesto que el silencio era equivalente a una respuesta negativa. Incluso se avanzó un paso más atribuyendo efectos positivos a esa inactividad administrativa en la Ley 30 192, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas del Procedimiento Administrativo Común.

Sin embargo, la Administración hoy día, es omnipresente y requiere una reflexión al respecto, en cuanto a la necesidad de que conteste a las demandas de los ciudadanos. Promover, tutelar, promocionar, remover, facilitar o servir son verbos todos ellos que expresan una idea de actividad y la convierten en centro necesario para comprender el sentido auténtico y la justificación objetiva de las organizaciones administrativas. Además y, ello es muy importante, la legitimación política del Estado social parece descansar fundamentalmente, en la eficacia de su acción y el logro de sus objetivos, lo cual sin perjuicio de la previa intervención legislativa, depende sustancialmente del desarrollo y eficacia de la actividad administrativa. Lógicamente este objetivo necesita de un eficiente aparato administrativo y de un ordenamiento jurídico, el Derecho

Público, que regule las relaciones sociales, como el Derecho viene regulando las relaciones privadas. En ese contexto la intervención y la acción pública, es consustancial a la misma Administración, pues de poco puede servir una organización cuya inercia obstaculiza los objetivos que le dan fundamento. La inactividad es por lo tanto, un comportamiento que contradice esta vocación dinámica, contradicción que se intensifica cuanto más numerosas son las tareas que se le encomiendan a la Administración. El eje central de cualquier teorización sobre la inactividad administrativa recae en la dificultad de descubrir o conformar la existencia de auténticos deberes jurídicos de actuar. No obstante, el autor de la presente obra, basada en una tesis doctoral, hace una valiente aclaración, al afirmar que la inactividad, es un fenómeno antijurídico, que se presenta en todos los poderes públicos, aunque en esta ocasión el tema se circunscriba a la inactividad de la administración, y en él profundiza a través de un serio estudio donde analiza y pasa por el tamiz de una critica fina y sutillas posibles medidas de control y sanción. Especialmente el control judicial y la responsabilidad patrimonial, y lo ha hecho siguiendo las líneas tradicionales de trabajo en la investigación jurídica, cuales son el estudio de la legislación positiva, de la jurisprudencia y de la doctrina científica. Por supuesto que dedica también su oportuna con-